雷梦菲

摘 要：本文参考主要发达国家银行风险处置机制建设的典型经验，提出完善风险处置的法律体系；明确风险处置中监管机构的权力配置；创新处置手段，强化市场化处置等政策建议，以期完善我国商业银行风险处置机制构建。

关键词：商业银行；风险处置；权力配置

中图分类号：F832.39 文献标识码：A 文章编号：1674-0017-2018（6）-0063-03

一、引言与文献综述

商业银行风险处置是市场经济条件下金融管理当局必然面临的问题。有效及时处置金融风险不仅有利于金融体系的平稳运行，也是保护债权人权利和金融消费者合法权益的内在要求。上世纪90年代我国采取合并重组、停业整顿、撤销、关闭、破产等方式处置了一批问题机构，有效抑制了金融风险的扩散和蔓延，维护了金融体系的安全与稳定。随着我国金融业改革的深化，商业银行作为独立的市场主体，也面临着愈发明显的分化与整合趋势，金融体系风险逐步积累并不断加剧，风险处置问题再次成为关注的焦点。

金融稳定理事会（FSB，2011）将处置机制划分为稳定化选择和清算选择两种类型，并提出了构建系统重要性金融机构有效处置机制的关键要素。在理论研究方面，国内的的研究目前主要集中在处置程序和处置方法领域。如章于芳（2010）对银行接管程序和救助措施的研究；黄晓龙、王聪（2012）对风险处置路径选择和效果的研究；吴林涛、林秀芹（2013）提出的商业银行破产重组制度构建和立法；银行监管部门则从银行接管程序、权力配置方面提出了相应的看法和意见。以往的研究存在着以下问题，其一是对银行风险处置机制中的立法问题研究较少；其二是未充分考虑存款保险制度在银行风险处置中应起到的作用。

二、商业银行风险处置的国际改革动向与实践

（一）FSB：对系统重要性金融机构有效处置原则

金融稳定理事会（FSB）于2011年首次发布《系统重要性金融机构有效处置机制的关键要素》，并于2014 年进行了更新。《关键要素》从建立全面的处置制度和处置工具、建立有效的跨境处置协调机制、建立有效的恢复处置计划及可处置性评估四方面构建了问题银行处置的基本框架，明确了金融机构處置中的金融稳定、市场化处置、损失分担等原则，并授予处置部门广泛的处置权力。根据2016年FSB对成员国相关处置权力立法情况的评估，在调查统计的八项主要处置权力中，我国处置当局完全拥有的只有3项，而包括设立过渡银行、设立“剩余银行”的资产管理工具、处置内的法定“自救”以及暂缓执行提前终止权等另5项处置权力则均处于缺失状态。

（二）美国：以FDIC为主体的市场化处置实践

美国《联邦存款保险法》及其以后的修正案中，对于银行的处置界限、处置启动程序、处置管理人等程序和实体制度进行了较全面的规定，在立法层面明确了监管机构的强制干预义务，有效抑制了监管宽容与道德风险。实践中，美国联邦存款保险公司（FDIC）是问题银行处置程序的主导者。在2008年的金融危机中，FDIC按照“成本最小化原则”，灵活高效地运用收购与承接、过桥银行、存款赔付、持续经营救助等多种市场化处置方案，通过“损失分担”机制，处置了大量问题银行，平稳地化解了众多中小型银行倒闭的风险，保护了存款保险基金及金融体系的安全，再次凸显了有效存款保险制度的重要性。危机后，美国强化了以金融法为基础的金融机构破产立法体系。在综合性的破产基本法外，进一步明确了金融机构破产的法律规范，强化宏观审慎监管和对大型银行的监管，增加了FDIC的备份检查权和执行权，赋予其更多的早期纠正权力和市场化救助手段。

（三）英国：强调对问题银行的司法处置程序

2008年金融危机前，英国是典型的以普通法（企业破产法）处理商业银行破产的国家。金融机构破产的一切事项均与普通商事公司采用相同的标准及程序。此模式的弊端在英国政府应对2008金融危机的过程中暴露无遗：以法院为主导的商业银行普通破产制度无法保证银行危机处置的时效性和灵活性，与企业相类似的破产程序难以有效应对非财务性问题（如北岩银行挤兑事件）引发的风险。2009年英国议会通过了《银行法》，引入了银行特殊破产制度。该制度主要由“特殊处置程序”（Special Resolution Regime ，SRR）、“银行管理程序”（Bank Administration Procedure ，BAP）和“银行破产程序”（Bank Insolvency Procedure， BIP）几部分组成。其中，“特别处置程序（SRR）”属于司法权介入问题银行处置前的程序；“银行管理程序（BAP）”和“银行破产程序（BIP）”属于司法权介入后的破产银行处置程序。这几个程序主要由金融服务局、英格兰银行和财政部三个部门分享启动和实施相关处置银行破产措施的权力。存款保险机构不具有对投保银行进行监管的权力，其在银行风险处置中基本处于被动赔付地位，只承担“存款赔付箱”功能。

（四）商业银行风险处置国际实践的共性

从国际和英美等国对银行风险处置的发展实践可以看出：由于各国的金融体系、立法结构和社会背景不同，对问题机构处置的框架、原则、方式也有所差异。但仍存在以下共同之处：

第一，金融机构的风险处置是一个复杂过程，方式方法虽然有差异，但整体原则应有利于金融稳定。无论是FSB的核心处置原则还是美国《联邦存款保险法案》，或是英国对银行破产的特殊规定，都强调了金融机构的特殊性，明确了金融机构破产不能等同于一般企业破产，这是银行风险处置机制建立的基础。

第二，金融机构的处置手段应多样化和市场化，但不排除救助等行政化手段。此次金融危机中，FDIC采用市场化手段对大量中小银行的平稳处置广受好评，但对于大银行和系统重要性金融机构，仅靠市场化处置的手段显然是不足的，所以美国对两房等进行了大规模的救助。同时为了减少“大而不能倒”的道德风险，FSB《关键要素》要求成员国处置当局应定期进行“可处置性”评估，评估其处置策略和工具的可行性和可信度，以及破产的系统性影响，减少处置对金融稳定造成的负面影响及公共资金的损失。

第三，系统性法律框架在银行风险处置中具有重要地位。无论何种处置机制，各国均有系统、详尽的法律框架作为制度保障及处置依据。国际上对银行风险处置的立法体例主要有普通破产法统一规制型、普通破产法与特别规定相结合的并存型、单独立法型及监管控制型。普通破产法统一规制型，减少了立法成本，更加经济和便利。单独立法的模式，充分考虑到了金融机构及其破产规则的特殊性，具有更强的针对性和操作性。并存型则综合考虑了立法成本及金融行业特殊性问题，是一种折衷的立法模式。监管控制型由监管机构包揽对问题银行风险处置的一切权力并排除法院的干预，提升了处置过程的专业性和效率。

三、我国商业银行风险处置机制建设的建议

（一）完善风险处置的法律体系

以企业破产法为基础，尽快对银行风险处置事项予以专门的、系统的立法，以此来减少立法成本，并提高处置的专业性和效率。在处置主导部门的选择上，建议选择兼顾行政主导型处置和司法主导型处置的折衷模式：专业性、技术性事项应由监管部门决定，涉及处置银行财产或财产性权利确认、变更和终止的事项由法院来决定。因为监管机构熟悉监管的标准、规章制度、银行业务运作等，且相对于司法处置，行政处置具有快速高效、专业以及成本最小化的特征，因此对于日常的监管、早期警告、介入、纠正等事项，可以赋予监管机构决定权，其他涉及问题银行破产清算、重整等程序应由法院来运行，而银行监管机构提供技术性帮助。同时，应对我国行政监管处置权力与司法处置权力确定一个合理的边界，并适当扩大前者的职责范围。

（二）明确风险处置中监管机构的权力配置

銀行监管机构和存款保险机构基于对银行业的日常监管掌握着银行的大量信息，能够对银行的经营和风险情况作出及时准确的判断，在银行风险处置问题上具有先天的优势。为避免权责冲突、有效处置风险，银行监管机构和存款保险机构之间的权力配置成为银行风险处置机制建设中亟待解决的关键问题。建议，将存款保险机构作为商业银行风险处置的程序启动及接管机构。一是存款保险机构享有部分金融监管权、金融监管信息获取权和核查权，对于判断何时接管问题银行具备充分的信息获取渠道和专业能力。二是存款保险机构作为存款的偿付机构，为及时回收资金，有足够的提高处置效率、最大化处置收益、排除“监管宽容”的正向激励。另外，赋予存款保险基金管理机构更明确、广泛的风险处置权力。此外，存款保险基金管理机构尚在起步阶段，难以马上承担接管银行的重任，应尽快建立风险处置的专业团队，使其能够承担起接管责任。

（三）创新处置手段，强化市场化处置

积极落实FSB《关键要素》的建议，对照其对各国处置权力现状的评估结果，赋予存款保险机构相应的处置权力，使其能够通过存款赔付、收购与承接、过桥银行等市场化方式处置金融风险，同时应赋予其中止诉讼等广泛的处置权力，以降低处置成本及提高处置效率。

参考文献

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Abstract： With reference to the typical experience of the risk resolution regimes of major developed countries， the paper puts forward policy suggestions on constructing the risk resolution regime of commercial banks in China.

Keywords： commercial bank； risk resolution； power allocation

责任编辑、校对：张宏亮