孔祥利

（中共北京市委党校 领导科学教研部，北京 西城 100044）

一、问题的提出

伴随着科层体制弊病及现代风险社会中各种官员“避责”行为的显现，为官不为、庸政懒政已成为各国政府治理中面临的共同顽疾[1]。基于国内外经验的考察，沿袭理性主义制度分析的进路，以问责（accountability）防治“为官不为”是主要的治理路径。

作为干部管理制度改革和监督制度建设的产物，我国“为官不为”问责以往多散见于“及时发现和纠正各种官僚主义现象”的制度设计中。党的十八大以来，我国全面构建“为官不为”问责体系。在中央层面，自2014年起连续3年开展懒政怠政和不作为问题大督查；继党的十八届四中全会提出完善纠错问责机制，健全问责方式和程序后，党的十九大报告再次指出“强化监督执纪问责”。在地方层面，各级政府加强制度建设，开展了形式多样的治庸问责，涌现了张家口扶贫问责、环保问责等典型案例。但值得关注的是，“叠床架屋的问责制度并没有必然地带来良好的治理绩效和负责任的政府”[2]，问责过程中归责原则不统一、标准不一致等问题始终存在，问责效果不理想，甚至衍生了“高压反腐”“高压问责”态势下官员更“不敢为”、更“不愿为”等制度虚化现象。是什么导致此种现象的发生？“为官不为”问责制度化、规范化问题的症结在哪？在政策研究中，制度文本直接规定政策有效性和民众接受度，影响政策效果；同时作为对“政策信息与政策知识的客观记录”，它也具有“预测—描述”功能[3]。为此，本文将通过对全国部分省级行政单位治庸问责政策法规进行梳理和内容分析，探究现行“为官不为”问责制度的构成特征及运行实况，进而厘清其内在的发展逻辑，就其不足和背后的根源展开探讨。

二、文献回顾与研究策略

（一）文献回顾

如何在清正廉洁的道德品行和高效做事的职业规范之间取得平衡，是现代西方公共管理的新愿景[4]。“为官不为”，即指官员“在其位”而不“谋其政”；掌握了公共权力，但不履行或不认真履行岗位职责和义务。以问责防治“为官不为”，旨在通过对行政责任的过问与追究，督促、倒逼政府官员对其行为负责，进而解决管理中的庸懒散、慢推拖问题。它是现代多元化技术社会中“重建义务”的重要方式[5-1]。

从发生学和制度层级结构的视角看，国内相关研究主要聚焦在三个层面：一是宏观层面，认为“为官不为”问责是责任政治的内在要求[6]，是新旧体制转轨过程中“政治激励机制”的创新[7]，是一种“亟待制度化的权力监督”[8]。二是中观层面，主要是从官员治理的角度出发，认为“为官不为”或源于国家和社会对官员积极作为激励机制的失灵[9]，或源于官员施政保障机制的缺位[10]，抑或源于不良政治生态的影响[11]。进而提出要加强干部岗位职责的梯度分类剖析[12]、推进权力责任清单建设[13]，以及优化干部考核和任用机制等。三是微观层面，认为“为官不为”源于行政人员独立人格的丧失、价值观偏离以及职业技能不足，主要是从个体角度观察问责在建立科学职业标准、道德化的行政制度中的必要性和迫切性[14]。

以往研究从不同视角阐释了“为官不为”问责制度建设的重要意义，同时对其内在的理论逻辑、现实挑战等也展开了探讨。整体呈现出三大特点：一是多从规范和理论层面展开分析，很少就问责制度的发展现状、内容体系、阶段特点等进行事实描述。二是即使有学者开始了问责制度建设及治理绩效的实证研究，但也多是对某一或几个具体案例进行观察，很少从制度发展的整体视角展开探讨；多是就制度某一结构性要素进行分析，很少从最基本的法律法规梳理和文本分析着手，探寻制度的层级结构及运行逻辑。三是缺乏制度变迁和演化的视角，没有考虑制度落地过程中的变通行为以及实际执行效果与规则之间的差异。

（二）研究策略

根据诺思的理解，制度是“社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”[15]。要实现既定制度目标，必须具备三个基本要素，即目标价值、规则体系和实施保障。其中，目标价值是制度的价值导向，直接规定问责制度运行和发展的方向；规则体系是制度规范的具体内容，包括问责主体、客体、程序、形式等相关规定；实施保障是保障问责制度顺利实施的各种主客观条件。三者既包含制度文本分析的通用指标，也体现了“为官不为”问责的制度层级结构。

另一方面，制度变迁理论认为，对制度层级结构的分析应采取演化的视角。在长期的学术探索中，诺思强调制度演化的非均衡性、当事人的有限理性、社会文化、习俗等非正式制度因素的影响[16]。任何制度的形成，必须考虑相关利益主体的价值取向、利益关系以及认知与环境之间的复杂互动过程；而这种互动不仅受宏观制度结构的影响，就地方政府而言，更取决于制度自身的合法性和完善程度、行政体系的运作特征和决策者的主动性和自由余地等[17]。这些将共同影响制度实施效果及其外在适应性。“信念决定制度结构”，一旦制度不能产生预期效果而与信念相偏离，他们必然要因地制宜，通过不断的结构调整和认知结构改变，推动新的制度形成，由此形成多样化的地方性制度安排。

省级行政单位在中央与地方关系中起承上启下的作用，是贯彻落实“为官不为”问责制度最重要的主体。本文围绕制度层级结构的三个维度，以省级行政单位颁行的相关政策文本为观察对象，对当前问责地方性制度的发展逻辑进行研究。在制度文本的搜集过程中，主要依据三个原则：第一，发文单位为省（直辖市、自治区）级党委政府及其直属机构。为更清楚地显示“为官不为”问责的制度框架体系，增强不同地方对比的可行性，重点选取其中由省级党委政府直接颁布的政策文件作为分析对象。第二，政策发布时间聚焦在党的十八大之后，政策类型包括法律法规、规划、决定、意见、办法、通知等。第三，政策文本与“为官不为”问责密切相关。通过以“省级行政单位名称+问责”为关键词在百度、省级政府相关部门官方网站、“北大法宝”网站等进行搜索，共搜索了23个省级行政单位39份政策文件（见表1）。

表1 部分省级行政单位“为官不为”问责制度文本的分布情况

三、“为官不为”问责制度的内容分析

（一）基于目标价值的分析

行政问责是“确保义务在科层制度中得以实现的手段”[5-1]。基于39份制度文本的分析，各省市对“为官不为”的问责目标及价值取向均作了较为明确的规定。

1．规范行为

39份制度文本基本上都对行政人员“应当遵循的从政指导思想和执行公务、履行职责的行为准则”作出了规定。首先是政治规范。很多制度规定缘起于党的十八大以来全面从严治党、严以治吏的大背景，因此指导思想大多对行政人员尤其是领导干部如何提高政治站位，牢固树立“四个意识”提出了明确要求。有34．8%的省份①由于部分省份有主文件和补充性质的文件，因此本文的统计若无特殊标注，都以省为分析单位。将治理“为官不为”作为政治规范的重要组成部分。其次是廉洁规范。从39份制度文本来看，主要是与公务员职业规范和“四风建设”联系在一起，要求行政人员“清正廉洁”“克己奉公”。这在部分省份（26．1%）的制度文件指导思想中均有明确提及。最后是业务规范。涉及依法行政、高效行政、干事创业、担当作为、勤政为民、务实创新、爱岗敬业和公正文明，23个省份都对此作出了规定。

2．依法履责

依法履责意味着行政人员必须承担三重责任：一是法律责任。问责是民主行政和法治行政的基本要求，基本上所有制度文件都提及了“依法行政”“依法履行行政职责”“自觉执行法律、法规、规章和上级的决定、命令、部署”。二是对上级负责和为下级的行为承担责任。这是科层体制下遵守组织等级职责制度的客观要求，旨在确保政令畅通，提高行政效率。向上是通过强化行政人员的“担当意识和责任意识”，更好地落实中央相关规定；向下是通过“加强对行政人员的管理和监督”，顺利实现职责分配与工作监督。三是对公众负责。“保障公民、法人和其他组织的合法权益”是公务员履职的终极目标。从39份制度文本来看，其中不乏贯彻和加强公共服务价值观的规定，如北京、湖北等地的制度文件都与“三严三实”专题教育、落实巡视整改任务紧密地结合起来。

3．改善绩效

基于39份制度文本分析，当前“为官不为”问责不止于从事后角度对行政人员的履责进行监督和约束，更重要的是希望通过追责督促行政人员积极作为，提升效率。它们希冀通过加强管理和监督，加强作风建设，增强官员的责任意识和担当意识，更希望通过“训练和职业性社会化过程来培养和强化公务员的职业价值观和职业服务水平”，提升执法能力和服务水平，改善政府绩效。据统计，有38．5%的制度文本直接以“效能建设”“效能监察”“效能问责”命名。从涉及的绩效领域看，涵盖了政治绩效、经济绩效（如“为创新驱动发展、经济转型升级创造良好环境”等）、社会治理、公共服务以及生态环境治理等。

（二）基于规则体系的分析

1．问责主体与客体的规定

问责主体，即“谁来问责”。基于39份制度文本分析，所有省份都坚持行政机构内部问责。包括两个层面：一是上级对下级的问责，即按照行政层级结构，由上级行政机关监督追究下级行政机关及主要领导人的责任，或是行政机关领导追究本级政府各职能部门、派出机构、委托授权组织及工作人员的责任；二是专门监督机构的问责，包括人事部门、行政监察和审计监督问责。还有3份制度文本规定要引入新闻媒体和公众的监督。

问责客体，即“问谁之责”。在39项制度文本中，由于发文单位的差异，对于“客体”亦不相同。绝大多数省份的制度文件（约占74．0%）倾向于对行政机关及工作人员作广义的理解，即将“各级行政机关的工作人员和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员”都囊括在内。换言之，问责客体不仅适用于行政机关公务员，而且适用于区域内各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和具有公共管理、公共服务职能的企事业单位及其工作人员。但也有少量省份（30．4%）的制度文本将其明确为行政机关及其公务员，其中，广东、云南和安徽的相关制度文本甚至将其明确为行政领导（或行政首长）。

2．问责事由与内容的规定

这主要回答“因何问责”的问题。它将规范公务员各种失责或不当履行职责行为的具体构成要件和量“责”幅度，是实施问责行为的基础。“为官不为”问责旨在整治不作为和慢作为等乱象。对39份制度文本进行梳理，大致可以分为五类：一是落实上级决策部署不坚决，主要是“对上级决策部署事项，特别是对当地政府确定的经济社会发展、城市建设改造、民生实事等重点任务和重大项目，敷衍塞责、推进不力”，造成政策“中梗阻”等；二是履行岗位职责不到位，包括“不敢担当、不敢负责”“思想保守，缺乏进取精神，工作打不开局面”“未做好协调和交接工作”“工作中推诿扯皮、庸懒散拖”以及其他失职渎职行为；三是监管不力，主要是“行政监管部门对职责范围内的行政监管事项放任不管，或监管不力”等；四是服务不佳，主要包括“服务窗口和单位服务标准不明确”“政策规定不透明、宣传解释不到位”“态度冷漠、纪律涣散”“办事效率低下”“不执行首问负责、集中办理、办结告知等制度”，以及其他“门难进、脸难看、事难办”事项[18]；五是其他违反公务员职业道德和劳动纪律的行为。整体而言，当前“为官不为”问责基本上都是为了适应经济新常态，围绕解决“审批难”“办事难”这个重点而展开。

3．问责程序与形式的规定

问责程序，即“如何实施问责”。程序完备是使问责能沿着法制轨道前行的重要保障。它要求行政定责清晰，由谁启动问责、如何组织调查、如何界定责任、如何做出问责决定、如何进行问责救济等均有严谨的制度设计和规范。有86%的制度文本对如何开启问责窗口，对不履行或不认真履行职责的公务员进行问责调查、做出问责处理等有明确规定。有82．6%的制度文本甚至对问责线索来源、问责调查应遵循的基本原则、问责案件办结时间、问责材料归档等都作出了详细规定。

问责形式，回答的是“被问何责”的问题，即不履行或不认真履行职责的公务员将接受何种形式惩戒或制裁。从39项制度文本看，基本上都是以《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《行政机关公务员处分条例》等政策法规为依据，囊括了责令作出书面检查、责令道歉、通报批评、行政告诫、停职检查、调离工作岗位、责令辞去领导职务、免职多种形式。以上问责方式可以单独使用，也可以合并使用。其中，既有社会问责，也有内部处罚，很好地体现了权力运行过程中对内对外负责的原则要求。

4．结果运用与问责救济的规定

结果运用，即“问责后怎么办”。“为官不为”问责的目标，无外乎有两个：一是使被问责官员从意识观念上要敢于接受监督，以责任追究倒逼作风转变；二是通过对单一个体的行为进行快速、公开、严厉的制裁，起警示和告诫作用。因此，它需要解决“干与不干一个样、干好干坏一个样”和“只能上不能下”的问题，真正做到思想有震动、利益受触动，而这些均取决于问责结果的合理运用。基于39份制度文本的分析，78．3%的省份都明确规定要“把治理为官不为和推进领导干部能上能下结合起来”，“把作风整顿的成效与领导班子考核评价、干部选拔任用、干部绩效奖励相结合”，将问责有关情况“作为干部考核、培训、任免、奖惩的重要依据”。通过及时提醒、函询和诫勉，公开通报典型案例，加强组织调整以及严格执纪问责。

“无救济即无权利”。为切实保护受问责官员的权益，39项制度文本中的80%以上都赋予了被问责官员申诉的权利，同时对复核、申诉的原则，公务员不服处分申诉的主要方式，撤销和变更处分等内容作出了明确规定。其中，受责官员复出是当前问责制度推行过程中饱受争议的问题。有超过39．1%的制度文本对受责官员的复出时间、任职条件限制、复出程序等作出了规定。

（三）基于实施保障的分析

实施保障是保障制度有效运行的主客观条件。制度的有效运行，离不开上级施加的政治压力、本级领导的意愿和意志、制度文本本身的属性、政府工作人员对制度的接纳程度等。如果仅从制度文本本身进行探究，那么制度自身的权威性、合法性和针对性将成为保障制度落实的重要客观条件。首先是实施主体的权威性。目前，39份制度文件均由省（直辖市、自治区）委省政府直接发文，因此，省（直辖市、自治区）委省政府亦是推动其实施的基本主体。其次是制度的法律位阶。主要是从制定主体和制定程序出发，可以发现39份制度文件中，29份文件是以《办法》的形式出台，占76．9%；3份是以《（实施）方案》的形式出台，占7．7%；4份是以《意见》的形式出台，占10．3%；另各有1份是以《通知》《决定》和《条例》的形式出现。因此，真正上升到法规层面的政策文件并不多。再次是制度的针对性。在39份制度文件中，直接以“为官不为”（或“不作为”“慵懒散软”等）问责为题的专门性规定共有7项，占20．6%。更多的文件则隐含在“行政问责”“效能建设”“绩效管理”“机关作风整顿”等制度规定中。

四、思考与讨论

基于地方性制度文本的分析，可以发现我国“为官不为”问责制度建设存在两大特点：一是地区差异性大。无论是从目标价值，还是从规则体系、实施保障来看，不同省份之间均存在较大差异，反映在实践中则是应用效果的不同。二是整体正日趋完善，但仍存在发展不充分的问题。各地将原本散见于多部法律法规和解释答复中的规定系统化，有效解决了部门政策规定冲突严重、缺乏统一性的问题。但也都不同程度地存在问责主客体、问责事由、问责程序等规定不周延不严谨，制度自身法理基础薄弱等缺陷。这既是“为官不为”问责制度化、规范化不足的表现，又因其直接影响制度的操作性和有效性，也是导致目前“高压反腐”“高压问责”态势下官员更“不敢为”、更“不愿为”现象的根本原因。

导致“为官不为”问责治理绩效不彰的原因很多，既与我国问责制度尚处起步阶段，时间短、经验不足有关，更与制度自身的模糊性、复杂性紧密相连。“为官不为”问责源于对行政机关及其工作人员自由裁量权的规范行使。一方面，伴随现代社会交由政府处理的问题日趋复杂且具专业性，人们也倾向于将大量权力委托给“在特定的政治领域具有专业知识的行政人员”[5-2]。此种委托—代理关系，尽管可以使政府更加灵活地应对各种社会风险和实际难题，但也存在大量信息不对称的道德风险，行政人员很容易利用自身的专业知识、信息优势等规避委托方的监管，进而为“有利就上，无利就让”的不作为现象预留空间；另一方面，从世界范围看，包括中国在内的新一轮政府改革整体呈现出“规范行政自由裁量权、加大权力约束、明确权力和责任清单的特征”[2]，这将极大地压缩公共权力非公共运用的自利空间，推动“放手做事”体制向“束手做事”体制的过渡[19-1]。再加之官员的激励机制、约束机制和施政保障机制配套改革进展缓慢，也易引发行政人员“不能为”“不想为”和“不敢为”。因此，“为官不为”问责制度建设，必须设计一个合适的激励和约束结构，既要“限制随意处置权成为合法伤害的可能性”，又要“鼓励政府官员以激励兼容的方式促进行政目标的实现”[19-2]。基于39份地方性制度文本的内容和特征分析，必须把握、处理和平衡好四对关系。

（一）制度目标一致性与需求在地性之间的关系

不少学者认为，问责是“中央对地方管理的一种特殊方式”[7]，旨在通过对行政官员自由裁量权的规范行使，实现上级对下级的控制和绩效的有效提升。因此，制度目标一致性与需求在地性之间的矛盾是不可回避的话题[20]。一方面，必须坚持中央的统一领导，充分发挥其“在全国层面政策创新上的制度优势和信息优势”，体现“引导和规范地方政府行为的意志”；另一方面，则须考虑各地情况的复杂性和多样性，鼓励地方政府将中央层面的指导思想、原则和精神与区域实际需求相结合，创造性地转化为各地的“操作文本”。在中央政府对制度推进的总体控制与地方行政实践中自由裁量权的巨大张力之间，各地“为官不为”问责制度由此呈现出多样化、个性化的特点。例如，在制度目标设定上，中央层面基本上形成了“二法三条例一规定”①“二法”即《公务员法》《行政监察法》；“三条例”即《中国共产党问责条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《行政机关公务员处分条例》；“一规定”即《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。的制度框架体系，而将问责目标聚焦于规范、约束、提升等方面。但到地方层面，各省市基于区域发展重点和阶段任务的不同，具体目标又存在显著差异。有些重视政治绩效，有些重视经济和社会绩效。在具体运作层面，也体现出决策一致性与问责技术灵活使用的统一。基于39份制度文本的分析，各省份关于问责主体、客体、事由、程序、形式以及结果运用等规定都存在差异。有些将问责主体确定为专门的监察机构，有些则拓展到上级行政机关、权力机关甚至是行政机构以外的其他主体；有些将问责客体局限于行政首长，有些则拓展到所有公职人员。

这些差异的存在，一方面，使我国问责制度保持了政策运行所需的弹性和环境适应性，但一方面，不能完全排除个别地方政府基于当地经济社会发展的自利性考虑，在“转译”中央政策时出现行为偏差，进而导致“制度化、规范化不足”。例如，在实践中，经常因定责不清晰，由谁启动问责、如何问责、责任分配、受责官员复出等缺乏严谨、标准化的制度设计和规范，而使问责效力和公信力饱受质疑。尤其是当前行政问责多属上级对下级问责，是否启动问责、何事要问责、问责到何种程度，很大程度上取决于行政首长的意愿和意志，也使问责过程随意性大、不公正现象时有发生。

（二）积极责任与消极责任之间的关系

行政责任的概念具有“二重性”[21]，即一方面，行政官员必须积极作为，向授权机关、上级机关负责，进而向全社会负责，是所谓积极责任；另一方面，因其不履行或不恰当履行行政职责，造成重大损失，而须承担相应法律后果，是所谓消极责任。“为官不为”问责制度的建立，实质上是通过惩戒、追究行政官员的消极责任，推动积极责任的实现，两者相辅相成，相互促进。基于39份地方性制度文本的分析，当前也体现出此种趋势，甚至有不少制度文本为推动两者的融合作出了规定和探索。例如，上海《关于本市进一步推进政府效能建设的意见》、浙江《关于激励干部干事创业治理为官不为的若干意见》等文件在强化消极责任追究的同时，提出要推进行政权力标准化建设、深化部门基础改革、规范行政决策活动、推进专业化职业化公务员队伍建设等，进而推动行政官员更好地维护公共利益、对自己的行为负责。部分地方性制度文件还提出加强职业道德建设，使公务员行为与职业价值观保持一致，维护职业道德准则[5-3]。

但在问责制度体系建设和实践中，两者被分割、被剥离的现象也不同程度地存在。这突出表现为两个方面：一是将问责“工具化”。或将问责简单地理解为一种运动式、用以加强干部队伍管理的政治手段，如部分省市甚至出现了“指标式”问责；或将“问责”狭隘化为“追责”，主要瞄准某些造成社会广泛反响的负面案件，呈现出“选择性问责”“火线问责”的特点[22]，缺少完整、规范和科学的制度规划。二是将问责“割裂化”。忽视与其他管理工具，尤其是绩效评估工具的协调和配合，致使包括问责事由、问责方式及其适用等制度设计呈现出较大的主观性和模糊性，进而造成问责的不科学、不合理。上述两种倾向下建立的“为官不为”问责体系，多以“惩戒”为目标，很难起到激励官员的正向效应。而且，制度规范越详细，越难以激发公务员主动作为。库柏曾批评过这种“科学主义工具理性原则”，指出此种制度体系下，“行政人员要么尽量躲在政治中立的保护墙背后，要么对自己行为的真实本性视而不见”[5-4]。

（三）内部控制与外部控制之间的关系

近年来“为官不为”问责制度建设为促进地方政府官员正确履职、积极作为提供了重要动力。但现实中不乏某些官员因此害怕承担管理责任，视上级交办或关系地方经济社会发展的事项为烫手山芋，能推则推。导致此种现象的原因主要有两方面：一是官员的自利动机。越来越多的研究显示，伴随着风险社会来临、信息技术传导力度和公众信任危机的存在，政府决策的不确定性和复杂性急剧增长，而问责在一定程度上又将强化这种不确定决策的风险成本[1]。很多官员在决策时，较之一个“具有更高预期收益的选择”，更愿意选择另一个相对“确定”而“预期收益较低”的结果[23]，是所谓“避责”。二是问责机制的缺失。问责制度塑造着官员的行为。但从39份制度文本来看，目前我国问责体系还存在很多不足，例如追责体系的封闭性、问责程序不严谨、制度刚性不足等。而这将直接影响制度的约束力，进而为地方政府规避责任、消极作为提供了可能[21]。

基于此，弗雷德里克·莫舍和库珀等很早就指出，行政责任制度建设必须实现外部控制与内部控制、主观责任和客观责任的统一[5-5]。其中，客观责任来源于法律、组织机构、社会对行政人员的外部角色期待，主观责任则根植于行政主体对忠诚、良知、认同的内在信仰[5-6]。它要求在强化以“为官不为”问责制度为主体的外部控制的同时，加强行政文化和伦理建设，将官员主动作为内化为一种行动自觉。就外部控制而言，主要是通过完善制度体系，实现对行政人员行为的有效规范和控制。一旦发现因制度滞后而引发的违规行为，即适时制定、调整或优化规则，以实现严格监管。就内部控制而言，主观责任履行很大程度上是职业道德的反映，而职业道德是通过个人经历逐步建立起来的，与个体的信仰、价值观、禀性等密切相关。它或许源发于外部规则和期待，但最终都须经过长时间培训和社会化，而被内化于心。因此，在制度实施中，尽量将制度与职业价值观、问责与问德结合起来，使制度能真正起到象征和价值引领作用。

（四）责任追究与官员激励之间的关系

“为官不为”问责制度建设之所以难，还源于其“在行政权分配、内部控制以及激励设置上有着相反的配置要求，且往往难以达成恰当的均衡点”[24]。具体而言，一方面，希望借助惩戒工作不力的行政官员，推动他们积极作为、尽心尽职，实现对地方或下属的有效控制；另一方面，又需要稳定干部队伍，不至于过分挫伤干事创业的积极性，确保其有足够的忠诚度和向心力。再者，基于39份制度文本分析，现行“为官不为”问责体系大都属于同体问责。它更是遵循一种内部等级控制的制度逻辑，坚持政府上级对下级监督、下级对上级负责。基于此种同构体制以及官僚制内部合作往来关系的影响，下级政府责任在一定程度上已内化为上级政府责任的一部分。若下级因行为过失被问责，必然影响上级政府的政绩或声誉，由此导致责任追究上的“共谋”[21]。基于上述因素的影响，“为官不为”问责制度经常是贯彻落实难，甚至流于形式，有的官员在问责免职后又重新回到政府部门或相关单位。

如何合理划定容错与问责的边界，是正确处理责任追究与官员激励关系时不容忽视的另一难题。所谓“容错”，是指“对于在推进改革、工作创新中未能取得预期效果但免予追究相关人员的责任的理念和制度规定”[25]。容错与问责是一对矛盾的统一体：一方面，改革创新必须为创新者、担当者、实干者容错，为其敢作敢为保驾护航；另一方面，敢为不是乱为，对于部分干部不能秉公用权，不能科学民主决策而造成重大损失的，必须严格追究责任。而后者若未能把握好政策边界，反过来又将影响前者的政策效果，导致新的不作为。为此，在中央层面，习近平总书记明确提出“三个区分开来”；在地方层面，北京、上海、浙江等地亦提出“建立推进改革容错免责机制”，激励干部改革创新、积极作为。

结语

“为官不为”问责制度建设是破解地方政府官员规避责任，敦促其主动、积极作为的重要途径。39份省级层面的制度文本，尽管不一定能反映地方性问责制度建设的全景，但也从一个侧面反映了当前行政问责制度化建设的现状和特点。从其内容分析来看，“为官不为”问责制度体系的构建过程，实质上反映了不同层级、不同区域、不同政府部门之间复杂的利益博弈关系，是行政人员基于自身利益考量下的一种理性选择。因此，问责制度建设不止于制度本身，而应该纳入政府改革的整体视野，紧扣政府职能转变这根主轴，以理顺纵横向权力关系为前提，准确定位问责功能，完备问责体系。