摘 要 近年来，非机动车尤其是电动车的快速发展，非机动车交通违法行为与日俱增，交通事故频发，严重影响城市道路交通秩序和安全，给我市的交通管理工作带来了巨大挑战。针对我市目前的非机动车管理现状，本文从非机动车管理的法律依据、源头治理、非机动车通行权保障三个方面提出有关建议，为我市的非机动车管理提供一种思路。

关键词 非机动车 电动车 源头治理 协调机制

作者简介：寇文博，西北政法大学法律硕士，西安市公安局交通警察支队，研究方向：行政法与行政诉讼法。

中图分类号：D920.4 文獻标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.197

2016年3月底以来，“北广深”等一线城市相继开展电动车“治乱”行动，引起各界广泛关注，这些“治乱”行动取得了一定的成果，并且一线城市在交通治理政策方面起到了广泛的示范作用，为其他城市提供了重要的借鉴意义，但同时也引起了极大的争议，执法阻力极大，这就暴露出由于我国长期以来在非机动车管理机制上缺乏完善的体系，在社会民众法律意识日益觉醒的今天，这种“运动式”、强制性的管理模式取得的效果越来越有限。如何更合理有效地解决好在非机动车管理中遇到的问题，便是我们所探求的方向。

本文以当前一些先进的非机动车管理方式为借鉴，结合我市实际，探讨一下我市在非机动车管理中存在的问题，并提出有关建议。

一、西安市非机动车管理概况

随着西安市社会经济的快速发展，非机动车特别是有助力装置非机动车数量呈快速增长态势。尽管我市近年来不断加强对非机动车交通行为的整治，但非机动车违法现象仍大量存在，主要表现在以下几个方面：

（一）交通违法行为普遍，交通事故频发

非机动车违反交通信号灯、不按规定车道行驶、交叉路口抢行等交通违法行为十分普遍，因机非混行、争抢车道引发的道路交通事故也逐年上升。

（二）车辆“超标”、无牌无证、假牌假证车辆蔓延

目前，市场上符合《道路交通安全法》规定的关于电动自行车国家标准的两轮电动车难觅踪迹，普遍存在超标问题，三轮电动车国家标准尚未出台，形成管理上的真空地带；我市每年有数十万辆电动车销售，属于拼装、超标的产品也远在80%以上。一些车辆无牌无证即上道路行驶，或使用伪造的牌证，严重扰乱非机动车管理秩序。

（三）非机动车非法加装、改装，非法营运问题严重

非机动车加装与改装动力装置、搭棚、加装座椅等违法行为较为突出，在我市人流密集区、交通拥堵路段、城乡结合部以及公交线路少的新老城区等区域，非法营运情况严重。

二、当前非机动车管理存在的主要问题

（一）管理依据的相关法律不够完善

当前，西安市对非机动车管理的主要法律依据，一是国家法律层面的《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例；二是地方性法规层面的《陕西省实施<道路交通安全法>办法》（下简称《省办法》）、《西安市道路交通安全条例》（下简称《市条例》）。但在地方性法规中，对目前非机动车管理中遇到的具体问题没有较为详细明确的规定。具体来说，主要有以下几个方面：

（1）非机动车的登记管理，主要是根据《省办法》来管理的，但现有条款的规定已不能适应发展的需要，目前尚无完善的非机动车登记制度。（2）对于很多 “超标”车辆，以及那些在驱动方式或者外观结构上具有一些新的特点，很难将其纳入传统非机动车范围的“新型”车种，如何定性、处理依据不明，缺乏相应的非机动车目录管理制度。（3）现有的法律、法规中仅对“加装、改装动力装置”这一种行为进行了禁止，而对其他同样具有安全隐患或者扰乱通行秩序的改装行为，如加宽座椅、加装车篷等行为未作出禁止性规定，客观上放任此类违法行为的发生。

（二）源头管理缺失

非机动车源头管理，除了要求公安机关交通管理部门在注册登记环节把好关外，还应当对非机动车生产、销售行为进行有效监督。尽管《省办法》、《市条例》均有严禁生产、销售“超标”电动车的规定，但对于具体的操作，到底由哪个部门来执法查处，查处后依据哪部法律做以怎样的处罚，都未进行规定。在源头无法严格把控的情况下，我市的非机动车治理工作出现了这样一个现象，非机动车生产、销售环节无法有效监管，注册登记制度又不完善，仅靠公安机关交通管理部门在道路上查处，同时新的车辆又源源不断流入市场，其执法效果可见一斑。

（三）非机动车驾驶者缺乏交通安全法律意识教育，交通安全意识普遍不高

因为城市化进程的需要，交通管理部门交通安全法律意识教育的重点对象是机动车驾驶者，对于非机动车驾驶者的交通安全意识教育仅仅停留在行人的水平上，已无法适应现阶段日益复杂的道路交通状况。 加之各地发展水平不一，西部地区较东部地区发展相对落后，西安城市发展近几年取得了很大进步，但市民的交通安全意识仍然处于较低水平。

（四）对非机动车违法行为纠正不够，执法力度较弱

（1）我市对非机动车管理未能形成有效的长期机制，执法力度较弱，主要是依靠一段时期的集中整治进行管理，这种“运动式”的执法模式收效甚微。尽管现有的法律、法规对非机动车违法行为的处理作出了规定，且《市条例》将处罚下限提高至了20元，加大了处罚力度，但在实际执法中，阻力较大，处罚规定难以落实，民警在纠正非机动车违法时，也主要以警告、教育为主，很少有实际处罚的。非机动车违法成本过低，很难起到应有的震慑作用，使得非机动车行为得不到有效约束。（2）目前我市公安机关交通管理部门的工作重心仍然在机动车管理上，对非机动车管理关注度相对较弱，再加上面对非机动车违法执法相对困难，执法成本较高，有时也就无暇顾及，这在客观上也造成了对非机动车违法行为的放纵。

（五）非机动车通行条件差，通行权受到侵害

就我市现有的城市交通发展来看，非机动车通行条件差，城市交通硬件配套设施不完善也是目前非机动车随意穿行，交通秩序混乱的一个客观原因。

（1）规划导致非机动车道被侵占。主要表现为：一是机动车道、隔离带绿化带越修越宽，人行道和非机动车道越修越窄。二是为了拓宽机动车道，把原有的非机动车道取消，与机动车道合并使用。三是为了停放机动车，在人行道和非机动车道上设置了机动车的停车泊位。（2）非机动车道与机动车道未实施物理隔离，机动车违法违规停放，非机动车道被随意占用，使本就狭窄的非机动车道事实上已无法满足通行条件。

三、非机动车管理的有关建议

城市的发展需要相应的交通水平与之匹配，非机动车作为城市多元化交通中重要的组成部分，在市民群众的生活中早已是不可或缺，但同时必须认识到非机动车需求量快速增长所带来的负面影响，非机动车混乱、无序的状态对城市交通秩序的影响已经越来越大，如果不采取必要的管理来规范非机动车行为，那势必会对城市发展带来阻碍，因此对非机动车的管理必须引起足够的重视。

就我市目前的情况来说，笔者认为可以从以下三个方面着手改善：

（一）完善相关法律依据，填补立法空白

目前我市尚无专门的非机动车管理规定，应尽快制定相应的法律规定，将非机动车管理纳入法治的轨道，为执法提供依据，应重点突出以下几个方面：

1.完善非机动车管理登记制度，确定法律法规认可的非机动车种类及登记车种。为了有效预防交通事故、减少社会纠纷，对非机动车进行登记并核发牌证是其良性发展的有效手段。可以参照机动车登记制度的有关规定，尽快建立起一套完善的非机动车管理登记制度，确定法律认可的非机动车种类，再根据实际情况规定出需要经注册登记方可上道路行驶的车辆。对于定性上存在争议，又很难将其纳入非机动车管理范畴的“新型”车种，因此类车辆在国家层面也尚无定论，虽不宜明确此类车辆的属性，但可以明确禁止此类车辆在本市道路上通行。

2.制定非机动车目录管理制度，明确其法律地位。目前我国非机动车有关标准相当滞后，如果仅依靠有关国家标准来进行管理，显然已无法适应当前的状况，因此，我市可以参考工信部、公安部、国家工商总局、国家质检总局四部委提出的《电动自行车通用技术条件》国家标准修订五条意见，结合我市发展情况，制定出更为严格的地方标准。对符合国家和本市标准要求的电动自行车、残疾人机动轮椅车实行产品目录管理制度，对于未纳入产品目录的明确要求不得在本市销售和登记上牌。

3.明确非机动车生产、销售管理的有关规定，对违法生产、销售非机动车行为应承担的法律责任作出具体规定。明确质监部门、工商部门在非机动车生产、销售管理方面承担的部门职责，将部门管理责任在法律条文中作出明确规定，防止部门间相互推诿，权责不清。

结合《中华人民共和国产品质量法》有关规定，对于违法生产、销售不符合国家标准的非机动车，以及在本市行政区域内违规销售未纳入产品目录的非机动车的行为，制定出相应的处罚标准。

4.完善禁止改装规定。鉴于当前市场非机动车私自改装现象严重，应进一步完善对改装非机动车的相关禁止性规定。如可规定，禁止单位和个人从事拼装非机动车；在非机动车上加装动力装置、座位、高分贝音响或者擅自加装车篷等影响非机动车通行安全的拼装、加装、改装行为。

（二）建立多部门协调机制，强化源头管理，加大执法力度，加强对非机动车驾驶人的交通安全法律意识的教育

非机动车治理不能仅靠公安机关交通管理部门一家治理，应建立起完善的部门协调机制，明确职责分工，由公安机关交通管理部门具体负责非机动车的登记和通行管理，质量技术监督部门负责非机动车生产质量的监督管理，工商行政管理部门负责非机动车销售的监督管理。

（1）严格把控非机动车生产、销售环节，减少市场流入不符合国家安全技术标准、未纳入产品目录的非机动车，加强非机动车登记管理，再加一道关卡，对不符合登记规定，违法上道路行驶的车辆坚决予以处理，从源头上进行把控。（2）加大对非机动车交通违法、私自改装行为的执法力度，加强对非机动车驾驶人的交通安全教育，在全社会营造良好的遵章守序的交通氛圍。

（三）改善非机动车道路通行条件，保障非机动车通行权

（1）我市交通规划部门在道路规划中将原本的非机动车道划为机动车道，将非机动车道划出一部分作为机动车停车场，这种“车本位”的规划理念不仅没有使交通通畅，反而加剧了非机动车与机动车对道路资源的抢夺，交通秩序变得更加混乱。所以应当转变规划上的“车本位”理念，合理分配道路资源，保障非机动车基本通行权利。（2）针对非机动车道目前存在的机动车违法停放或被商摊随意占据的现象，由公安机关交通管理部门同城市管理执法部门一起，加大对违法占用非机动车道行为的处罚力度。（3）对能够实行物理隔离的，应当与机动车道进行物理隔离，不仅可以保障非机动车驾驶人的通行安全，防止机非混行，而且能大大减少非机动车道被机动车违法停放的几率。

四、结语

西安作为一个发展中的城市，交通基础设施尚未健全，城市道路交通问题严重，在提倡发展城市多元化交通的今天，非机动车承担了大量市民出行的需求，不规范管理将会面临较大的交通隐患及社会安全等问题。面对我市目前非机动车管理较为混乱的状态，希望能引起政府的重视，将失控的非机动车管理纳入法治轨道，建立起完善的管理体制，健全城市道路交通基础设施建设，营造一个更加安全、有序、更具效率的交通环境。

注释：

黄文征.非机动车管理规则之实证探讨.复旦大学.2012.