张帅

精准脱贫是决胜小康三大攻坚战之一，是国家重要的战略方针，对如期全面建成小康社会、实现我们党第一个百年奋斗目标具有十分重要的意义。发生在贫困群众身边的 “微腐败”等领域腐败现象是存在的，6月20日，审计署公布了145个贫困县扶贫审计结果，脱贫攻坚取得明显成效，同时也查出部分地方违纪违法、损失浪费、管理不规范等问题。本刊记者就对一些人、单位、地方领导违规操作，通过弄虚作假、虚报冒领、截留克扣、非法侵吞、优亲厚友等方式套取骗取扶贫补助资金、非法据为己有的行为以及防治扶贫腐败等问题采访了国家法官学院教授、刑事审判教研部主任袁登明。

记者：在贯彻落实习近平总书记关于打赢脱贫攻坚战的系列重要讲话和指示精神扎实推进扶贫攻坚中，有一些人、单位、地方领导违规操作，通过弄虚作假、虚报冒领、截留克扣、非法侵吞、优亲厚友等方式套取骗取扶贫补助资金、非法据为己有。您认为，这些行为触犯了哪些法律规定，应当受到怎样的制裁？

袁登明：今年4月27日，中央纪委国家监委网站开辟了“扶贫领域腐败和作风问题曝光专区”，并集中曝光了首批24起典型案例。被曝光的24起扶贫领域腐败和作风问题涉及贵州、云南、甘肃、河北、湖南、广西、宁夏等地，这些都是脱贫攻坚任务较重的地区。被通报的问题主要包括骗取扶贫资金、截留低保款、吃拿卡要、优亲厚友、弄虚作假、失职渎职失责等多种违纪违法类型。从被通报的干部情况来看，既有县级职能部门的党员干部，也有乡镇及站所党员干部，还有村干部；从涉案时间来看，本次通报的违纪违法行为均发生在党的十八大后；从涉案的案值金额来看，此次被通报的违法违纪案例中，涉案金额从数千元到几十万元不等。虽然有些案件涉及金额不大，但“群众利益无小事”，对这些胆敢向扶贫救济等特定款物伸出“黑手”的人与案事件，必须旗帜鲜明地、必须第一时间地有效有力遏制！实践表明，扶贫攻坚领域的腐败现象不可小觑、执纪监督不能缺位！

习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调，“扶贫资金是贫困群众的“救命钱”，一分一厘都不能乱花，更容不得动手脚、玩猫腻！要加强扶贫资金阳光化管理，加强审计监管，集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪，对挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的，要从严惩处！”今年全国两会期间，习近平总书记在参加他所在的十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时，就扎实推进脱贫攻坚强调指出，今年是脱贫攻坚作风建设年，要认真开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，加强扶贫资金管理，对挪用、贪污扶贫款项的行为严惩不贷。在贯彻落实习近平总书记关于打赢脱贫攻坚战的系列重要讲话和指示精神扎实推进扶贫攻坚中，有一些人、单位、地方领导违规操作，通过弄虚作假、虚报冒领、截留克扣、非法侵吞、优亲厚友等方式套取骗取扶贫补助资金、非法据为己有的行为，这也是当前扶贫攻坚领域最严重最突出的腐败现象。如中央纪委国家监委网站集中曝光的“扶贫领域腐败和作风问题24起典型案例”中，有16起案件属于此种类型，占比三分之二，除个别涉案金额不大予以违纪处分外，绝大部分都被移交司法机关依法追究刑事责任。这些行为涉案金额较大的，触犯我国刑事法律的规定，依法应当以贪污罪等追究刑事责任。具体而言，如果是违规操作，通过弄虚作假、虚报冒领、截留克扣、非法侵吞等方式套取骗取扶贫补助资金的行为，数额较大的，依法构成《刑法》第382条的贪污罪，应以贪污罪追究其刑事责任。其中，对于“优亲厚友”型的，根据具体案情，可能与其亲友形成贪污罪的共犯（如与其亲友事先共谋等），也可能因收受其亲友的贿赂、好处而构成受贿罪等。關于贪污罪构成中的“数额较大”之标准，原则上应以3万元以上（含本数），但《刑法》第382条对贪污罪的规定并不唯“数额论”，贪污数额即便不满3万元但在1万元以上，同时具有“其他较重情节”的，依法也应以贪污罪追究刑事责任。关于如何理解“其他较重情节”，最高人民法院、最高人民检察2016年4月18日联合发布的《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条第2款明确规定，“贪污救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助等特定款物的”属于“其他较重情节”之一。众所周知，在扶贫攻坚领域，国家各级财政拨付的补助救助、危房改造、易地搬迁、产业扶持等配套资金，都具有明显的“急、难、险”特点，是典型的扶贫资金，属于刑法意义上的“特定款物”，所以，对于少数党员干部在扶贫工作中，利用职务便利，弄虚作假、虚报冒领、截留克扣等方式套取骗取扶贫补助资金1万元以上的，就应当以贪污罪追究其刑事责任，且根据宽严相济的刑事责任，对于该类贪污行为，原则上应酌情从重处罚，以充分体现法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。

一些单位或者地方领导违规操作，通过弄虚造假、套取挪用扶贫补助资金作其他用途的行为。如前所述，扶贫资金属于法定的特定款物，既严禁被他人非法侵吞据为己有也严禁挪用其他用途，即便是挪用单位其他公用，也是明确禁止的，从而保障特定款物“专款专用”的“特定”属性。对此类违纪违法行为，如果挪用款项数额较大的，根据不同的情形，分别依法构成《刑法》第384条的挪用公款罪或者第273条的挪用特定款物罪。其中，挪用公款罪的本质是国家工作人员利用职务便利，将数额较大的公款挪用归个人使用的行为；而挪用特定款物罪的本质是将救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济等特定公款挪作其他公用，改变专款专用的特定用途，情节严重的行为。如果行为人将这几种特定款物挪作归个人使用的，则根据《刑法》第384条第2款的规定，应以挪用公款罪追究刑事责任，并从重处罚。典型的案例如上所述中央纪委国家监察集中曝光的“扶贫领域腐败和作风问题24起典型案例”的第22起案例——甘肃省静宁县农村供水工程管理总站原站长方俊贤等人套取挪用水利扶贫资金问题。2014年，静宁县农村供水工程管理总站在实施总投资48万元的提灌维修养护项目中，仅花费0.91万元更换了部分闸阀、维修了部分观察井之后，方俊贤指使副站长刘工良、会计杜建军编造虚假施工合同和验收资料，将该笔项目资金全部套取挪用。此外，该管理总站还私设“小金库”21.15万元，其中15万元被方俊贤挪用于其本人购买贵金属。2017年12月，方俊贤受到开除公职处分，其涉嫌犯罪问题及线索被移送司法机关依法处理；刘工良受到党内严重警告、行政记过处分，杜建军受到行政记过处分；违纪资金已被追缴。该案例中，被告人方俊贤作为县农村供水工程管理总站站长，利用职务便利，指使下属通过虚假合同等方式，将上级拨付的48万水利扶贫资金中的绝大部分，套取挪用他用，即属于非法挪用行为，且因挪用的是扶贫等特定款物，即便该部分款项是挪作本单位其他公用，也构成犯罪，即应以挪用特定款物罪追究其刑事责任；如果其将该部分特定款物挪出后用于个人使用的（如类似本人购买贵金属等用途），则应依法转化为挪用公款罪且应当从重处罚。关于《刑法》第384条挪用款物罪构成中的“数额较大”之标准，因挪用的方式和具体用途不同，上述两高司法解释规定了有所差异的数额标准。具体而言，如果挪用公款归个人使用，进行非法活动的（如用于赌博、行贿等），数额在3万元以上就属于“数额较大”；如果挪用公款归个人使用，进行营利活动或者超过3个月未还的，数额在5万元以上就属于“数额较大”。