潘天一 郭小玲 刘伟坤

【摘要】过去五年我国精准扶贫工作取得显著成果，但在贫困治理过程中仍有一些问题不容忽视，如精准识别机制存在着一定的不足；扶贫力度不够，内生发展较弱；精准考核机制不健全，存在应付现象等。完善精准扶贫识别机制，实现政府指标分配与民主评议有效结合，加大扶贫力度，建立产业扶贫机制，完善精准扶贫考核机制等措施是解决我國目前精准扶贫实践困境的重要对策与建议。

【关键词】精准扶贫 实践困境 对策建议

一、前言

习近平总书记在湖南湘西十八洞村考察时提出的“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的扶贫理念，拉开了新时期精准扶贫工作的序幕。精准扶贫强调对贫困户识别时运用科学有效的识别机制，结合实际情况制定相应的标准，对贫困人口进行精准识别，并对识别出的贫困个体具体分析其致贫原因，给予贫困个体符合自身实际情况、有针对性的扶贫措施，做到扶真贫，真扶贫。精准扶贫是符合我国经济发展状况和贫困治理进程的新时代扶贫方式。在习近平总书记提出精准扶贫理念后，党中央和国务院对新时代的精准扶贫进行了一系列的顶层设计，出台了一系列的精准扶贫政策方针，如《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》、《建立精准扶贫工作机制实施方案》等，在全国范围内推广和开展精准扶贫工作。在党中央和国务院的大力推进下，我国的贫困治理工作取得决定性的进展，在过去的五年里，我国贫困人口减少6800万人，贫困发生率由原先的10.2%下降至3.1%[1]。但不能忽视的是，目前我国在治理贫困的进程中仍存在着一些问题，如精准识别不当、扶贫监督不到位、扶贫绩效管理不足等。为此，本文首先对精准扶贫的内涵和外延予以重新界定，其次结合国家重点贫困县江苏省泗洪县的经验状况对我国目前精准扶贫的困境予以分析，最后结合提出针对性的对策及建议。

二、精准扶贫的内涵与外延

汪三贵、郭子豪等（2015）研究认为，精准扶贫的本质是对真正贫困的家庭和人口制定有针对性的扶贫政策和措施，从根本上消除贫困家庭和人口各种致贫的因素和障碍，实现可持续脱贫的目标[2]。黄承伟、覃志敏（2015）认为精准扶贫的内涵是以有效可行的人口识别机制对贫困居民进行有效识别和实施动态管理，分析导致居民贫困的各项因素，对贫困居民实施有针对性的、具体的扶贫措施[3]。王国勇、邢溦（2015）认为精准扶贫是国家制定统一的扶贫对象识别办法，对每个贫困村贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统，实现扶贫开发与最低生活保障制度的有效衔接，专项扶贫措施与贫困识别结果有效衔接，从而深入了解致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标[4]。结合国内学者对精准扶贫的研究定义，我们不难发现，精准扶贫的内涵就是根据扶贫标准以科学有效的识别方法将贫困个体从人群中识别出来，分析个体的贫困因素，给予贫困个体有针对性的、有效的扶贫措施，帮助其摆脱贫困。精准扶贫的核心包括以下四个方面：一是精准识别贫困居民的机制。精准识别贫困居民的机制就是参照科学合理的标准，结合成本和效率原则，采用科学的识别方法，将贫困居民从群体中识别出来，它是精准扶贫的开始。二是精准帮扶。根据精准识别的结果，结合贫困居民的实际情况，采取有针对性的有效帮扶措施，帮助贫困居民摆脱贫困。三是动态管理。动态管理是精准扶贫的信息基础，它为精准扶贫提供了被扶持的贫困居民的家庭基本信息、收入支出情况、导致被帮扶对象的贫困的原因、以及精准帮扶措施等信息，并结合被帮扶的贫困居民的实际贫困情况的变化，及时将达到脱贫标准的贫困居民调整出去，同时根据精准识别机制识别出新的贫困居民。四是精准考核。精准考核主要是针对贫困治理的主体。精准扶贫离不开有效的考核激励制度，通过制定科学有效的考核激励制度，科学客观的根据各参与扶贫的组织和个人精准扶贫效果给予相应的惩罚和奖励，充分调动参与精准扶贫的组织和个人的扶贫积极性。

三、我国精准扶贫实践的困境

（一）精准识别机制存在着一定的不足

目前我国精准扶贫识别机制是政府分配与基层民主评议相结合的识别机制。地方政府根据调查搜集到的数据评估本省贫困情况进而确定本省的扶贫标准线，如江苏省根据贫困检测数据确定江苏省“十三五”规划扶贫标准是人均纯收入为6000元[5]，以此为标准为省内每一个市设定贫困户名额，市根据划定的名额分解到县，再逐级分配到镇（乡）、村，村以民主评议的形式确定村内精准扶贫扶持对象。这种政府分配与基层民主评议相结合的识别机制，虽然克服了各地区为争夺贫困资源而夸张本地区的贫困状况的弊端，但是政府分配有时会偏离地区实际贫困状况，造成贫困资源配置错位等现象；另外，民主评议确定帮扶对象缺乏相应的技术支持，实行成本高，缺乏有效的监督，有时会造成主持参与扶贫的村干部优亲厚友，追求私利的现象。因此，如何将二者有效相结合是目前我国精准扶贫亟需解决的问题。

（二）扶贫力度不够，内生发展较弱

精准扶贫政策的实施为落后贫困的地区带来了大量资源，然而由于我国贫困人口数量众多，贫困资源仍然显得不足，扶贫的力度有待加强。此外，我国以往扶贫主要重点为基础设施，由于贫困户的知识文化水平低，基础设施的建立在一定程度上方便了贫困居民的住行，但没有给贫困居民带来利用基础设施增加收益的能力，贫困居民脱贫速度缓慢。精准扶贫贵在精准，重在因地制宜进行产业扶贫。产业扶贫不仅促进了贫困地区的经济发展，更重要的是在产业扶贫的过程中提升了贫困居民的创造收益的能力。然而目前由于贫困地区年轻劳动力外移、贫困户文化水平较低、观念落后等原因，产业扶贫存在着一定限制，难以覆盖贫困户，贫困地区自我创造收益能力仍旧较低，贫困地区内生发展较弱。

（三）精准考核机制不健全，存在应付现象

精准扶贫工作不是一天两天的短期任务，需要帮扶主体的长期投入。然而目前有些驻村干部和负责贫困治理工作的相关政府官员存在着消极懈怠的情绪，部分还存在着“走读”等形式主义现象，这严重歪曲了“扶真贫，真扶贫”的精准扶贫理念。笔者在对江苏省泗洪县进行扶贫状况调研时，了解到泗洪县近年来贫困治理工作取得了显著成果，但是仍有部分帮扶同志在贫困治理的过程中存在一些问题，如帮扶不尽力、问题解决效率低、群众反馈意见处理不及时等，这反映了泗洪县在贫困治理方面还存在着一定不足，需要进一步完善精准扶贫考核机制，加强帮扶督查力度。

四、对策与建议

（一）完善精准扶贫识别机制，实现政府指标分配与民主评议有效结合

精准扶贫贵在“精准”二字，精准识别亦是如此。精准识别不仅要求数量上的精准，也要求质量上的保障。精准识别需要将政府指标分配与基层民主评议有效结合：一方面地方政府应当加大贫困状况监测的力度，完善贫困标准的制定方法，采用多维的贫困标准识别贫困户，建立相对应的动态贫困居民信息库，合理分配各地区的贫困指标。另一方面，基层村镇应当完善和规范贫困识别的程序，从宣传发动到贫困户资助申请到调查核实再到民主评议、审核公示、上级审批公示等明确每一个步骤的流程和注意事项，有效保障精准识别的质量。

（二）加大扶贫力度，建立产业扶贫机制

贫困的治理不仅需要政府的努力，也需要社会、企业、各界人士的通力合作，通过搭建一个合作的平台，实现资源的整合，加强和活化扶贫的力量。同时，在精准扶贫的过程中，不仅要考虑贫困居民想要的，更要考虑贫困居民个体能力的培养和发展，因地制宜的发展当地产业，建立企业与贫困居民之间的有效衔接机制，发展“政府主导、企业经营、社会群体介入、群众参与、收益共享”的扶贫模式[6]，实现传统意义上的“输血”向“造血”的转变。笔者在对泗洪县扶贫状况调研中发现，泗洪县根据自身的情况采取了“互联网+农业”的产业扶贫模式，农民与电商有效结合，将本地区龙虾、莲藕、猕猴桃等农产品通过电商平台销售出去，实现收益共享。这种模式提升了当地居民的收益，增强了贫困居民的自我脱贫能力，同时也为其他贫困地区产业扶贫，实现地区经济持续发展提供了很好的借鉴。

（三）完善精准扶贫考核机制

精准扶贫考核机制是对贫困治理过程的反馈和控制。完善精准扶贫考核机制一方面要完善考核标准，改变将贫困居民的收入和消费指标与贫困线标准对比来评价扶贫工作效果的评价方法，建立从帮扶对象收入状况、资产状况、消费状况、教育状况和健康状况等多个维度考核和评价扶贫效果的机制。另一方面，要完善驻村干部的考核机制，规范明确驻村干部的工作时间、工作任务、组织方式和考核办法，将扶贫的效果作为驻村干部奖惩升降的一个重要标准，对消极懈怠等形式化的假扶贫给予严重的处罚，给予扶贫工作取得良好效果、做出突出贡献的驻村干部奖励，充分有效的调动驻村干部扶贫的积极性。

参考文献

[1]政府工作报告——2018年3月5日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上，2018年3月22日，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-03/22/content_5276608.htm.

[2]汪三貴，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015（05）：147-150.

[3]黄承伟，覃志敏.论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构[J].中国延安干部学院学报，2015，8（01）：131-136.

[4]王国勇，邢溦.我国精准扶贫工作机制问题探析[J].农村经济，2015（09）：46-50.

[5]江苏省政府办公厅关于印发江苏省“十三五”农村扶贫开发规划的通知，2016年11月30日，http：//www.jiangsu.gov.cn/art/2017/1/13/art_46450_2557727.html.

[6]王国勇，邢溦.我国精准扶贫工作机制问题探析[J].农村经济，2015（09）：46-50.

基金项目：2017年度河海大学省级大学生创新创业训练计划立项项目“江苏省泗洪县扶贫状况调研与“精准扶贫”对策研究”（20171 0294068X）。