何忠葵 刘颖莹 张 峰

（山东省科技统计分析研究中心，山东 济南 250100）

0 引言

随着互联网技术的不断提高，“互联网＋政务服务”作为一种新型治理方式在推进政府治理现代化的实践中发挥着越来越重要的作用。当今时代，互联网已经不单单是一种工具和技术，它正在演变成一种思维理念，而“互联网+”的思维理念不再局限于促进国民经济的增效升级，它已延伸至推进国家治理体系与治理能力现代化的各个层次。所以，借助“互联网+”推动行政机关智能转型俨然成为当今时代的主题。

1 背景及意义

“各级领导干部特别是高级干部要主动适应信息化要求、强化互联网思维”——习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上再次强调领导干部学网懂网用网的重要意义[1]。当前，全球互联网加速迈入智能融合新时代，虚拟与现实边界全面消失，精准的智能融合服务成为关键。

智能融合时代的来临，“智能”与“融合”演化为新时期互联网发展核心特征，定义了全球互联网产业的总体战略方向，原有互联网业务面向智能融合要素特征全面升级演进，智能服务成为互联网下一演进阶段周期的核心要义。因此，将“互联网+”与政务服务相融合，对行政机关的智能转型具有重要意义。

2 智能型行政机关的构成

智能型行政机关从受众对象来看[5]，由两部分组成：一是面向公共服务的智能化；二是面向行政主体本身的智能化，如图1所示。两者构成了行政机关智能转型的主要内容，后者是前者的基础和制约，前者是后者的延伸和督促，两者的协调、均衡发展，将全面促进行政机关的智能转型。

图1 智能型行政机关的构成

表1 政策支持推进轨迹

3 我国行政机关智能化现状分析

当前，由于互联网技术的高度发展和深度渗透，“互联网+”作为一种新的经济形态不断冲击着行政机关的管理理念和治理模式，推动其向更高效、更透明、更民主及无缝隙化发展，加快了行政机关智能服务的转型，提高了行政机关的智能化强度和质量。

3.1 面向公共服务的智能化情况

近年来，我国政务服务线上化速度明显加快，网民线上办事使用率显著提升，政务服务向智能化、精细化发展，大数据、人工智能技术与政务服务不断融合，服务不断走向智能化、精准化和科学化，重塑政务服务体验。

3.1.1 全民互联网化促进了公共服务智能化的发展

数据显示[1]，截至2017年 12月，我国网民规模达7.72亿，互联网普及率为55.8%。其中，在线政务服务用户规模达到4.85亿，占总体网民的62.9%。互联网的普及改变了人类生产生活方式，网民规模的快速增长加大了公众对政务服务线上化需求。

3.1.2 各级行政机关高度重视公共服务的智能化建设

从政策的驱动、服务模式的改变，政府在推进信息化建设的进程中，始终坚持积极探索和创新，并取得了长足的发展，有效地促进了公共服务智能化发展。

3.1.3 政策层面合规性和强制性驱动并重，促进“互联网+政务服务”的科学发展

当前，我国互联网领域的法律法规逐步完善和健全，中央和地方各级政府先后发布了多项管理办法和规定，对于规范互联网内容和信息的传播，促进互联网新技术和新领域的发展发挥了积极的作用。表1列出了关于政务服务线上化工作的部分政策。政策层面合规性和强制性的并重驱动，将极大促进我国 “互联网+政务服务”的科学发展。

3.1.4 服务模式转变，各类互联网政务平台蓬勃发展，政务信息线上化工作成效显著

在公众需求、政策层面和信息技术的多重驱动下，我国行政机关的政务服务模式从早期的 “政府上网”工程及前期的“两微一端”，到近期的“让信息多跑路，让群众少跑腿”、“最多跑一次”的“互联网＋政务服务”的模式，服务模式不断发展、创新和演变。各级行政机关都高度重视各自互联网政务平台的建设，并不断通过优化功能，深度融入互联网生态[2]。目前，互联网政务平台已成为了行政机关发布权威信息、回应关切、热点的重要平台，包括.GOV.CN政务网站、微信城市服务、政务微博、政务头条号等。2017年我国已实现了大陆31个省、自治区、直辖市的政务信息线上化全面覆盖。数据显示[1]，截至2017年底，我国共有.GOV.CN域名47941个；微信城市服务可办理的服务达到9930项，累计用户数达4.17亿，涉及公安、人社、教育等 30个类别；认证的政务微博和政务头条号分别为134827和70894个。

公共服务智能化的蓬勃发展，对行政主体本身的智能化提出了更高的要求，迫使行政主体本身必须转变服务方式，提高服务能力，以提高智能服务保障。

3.2 面向行政主体本身的智能化情况

近年来，我国行政机关智能化建设取得了较大成就，但仍需看到，各自为政、分散建设模式依然存在，形成了一些阻碍行政机关智能化发展的瓶颈问题，导致了行政主体本身智能化发展滞后、创新力不足，应尽快采取有效措施予以解决。颈瓶的问题主要体现在以下四个方面：

3.2.1 思想认识不到位，互联网思维意识薄弱

这些年来，善用新平台、会用新话语的行政单位越来越多。干部观念的版本升级，让工作不断打开新局面[1]。然而，也还有些干部尽管身处网络时代，仍对“互联网+”思维存在一知半解甚至误解，将“互联网+政务”等同于是信息技术简单转移到行政机构运作的过程，忽视深层次的互联网融合思维，严重阻碍了“互联网+”与政务服务的深度融合，成为行政机关智能转型的深层次障碍。

3.2.2 管理模式陈旧，传统的行政思维与“互联网+”思维脱节

传统的行政思维与“互联网+政务服务”的要求存在严重脱节[3]。当前，传统的自建自管自用模式依然是行政机关主体普遍采用的主流模式。以单个部门为实施主体的分散建设模式，其缺陷从管理角度来讲缺乏外部的监督与促进，从技术角度来讲缺乏统一构建标准，导致行政机关各级、各部门之间信息不对称，制约了信息共享与交流，与“互联网+政务”思维出现脱节。

3.2.3 政策驱动力不足，缺乏法律法规等相关配套制度

思想认识不到位，满足于现状，缺乏创新精神等，势必导致重视度不足，因而缺乏法律法规等相关配套制度成为必然。虽然在行政主体内部，有些部门制定了一些规章[3]，但这些规章是在传统的行政思维下建立的，同样与“互联网+政务”思维存在严重脱节。同时，由于重视度不足，必将导致政策的执行力不够，往往形成摆设，使得行政主体智能化缺乏政策驱动力。

3.2.4 技术创新性不强，安全问题突出

思想认识、管理模式和政策驱动的不到位，在行政主体内部智能转型升级进程中必将导致投入不足，创新性不强的情况，因而产生功能性缺陷、技术保障力量薄弱、安全问题突出等问题。

（1）自建系统存在功能性缺陷，各类应用参差不齐

行政主体在智能化方面普遍存在自建应用与其他应用并存的现象，功能不完善，管理混乱。

自建系统存在功能性缺陷，无法满足需求。当前，自建系统“政务内网”、“政务邮箱”、“政务专网”等几乎成了每一个行政机关的标配，起到了积极的内部协同作用，但由于投入不够，无法与时俱进地实现与实际业务的及时同步和更新，造成功能性缺陷。

各类应用繁多不一，沟通复杂。“互联网+”时代，面对万物互联化、信息数据化的发展趋势[3]，自建系统由于功能不完善，无法满足行政主体日益繁重的业务需求，只能谋求其他外部应用的补充方式，比如QQ、微信等即时通讯工具的应用，来拓展内部信息沟通的渠道，以弥补自建系统的不足。多种沟通工具的应用，沟通过程复杂，造成管理混乱，沟通成本高，效率低下。

（2）标准不统一，人才储备不足，信息安全缺乏保障

不同平台的应用由于开发环境、应用场景的差异，无法统一标准，加大了信息互通的难度。再者由于行政机关本身信息技术人才储备不足，技术力量薄弱，无法有效提供安全保障。

标准不统一，互联互通难度大。自建系统、QQ、微信等不同平台下的应用工具，由于缺乏统一构建标准，无法有效支持行政主体内部复杂的信息权限管理，难以实现互联互通。在多个系统下，行政主体无法对内部的信息数据进行有效的统一管理，各层级行政部门的信息无法得到有效的保护，极易造成信息泄漏，引发信息安全问题[5]。

专业技术创新性人才匮乏，技术保障力量不足。当前，行政机关内部既熟悉本部门业务，又掌握大数据等新兴技术和应用的复合型管理人才并不是很多，技术保障力量不足，导致网络信息安全责任落实不到位、安全保障体系建设薄弱、安全监控、预警与应急能力不足等问题[3]。

4 智能型行政机关的宏观实现路径

行政主体本身的智能化进程的滞后性，无法充分发挥行政主体的基础性作用。行政机关在继续加强公共服务智能化的同时，应加大行政主体本身的智能化建设力度，实现两者的协调、均衡发展，以推动行政事业智能化的全面发展。关于行政主体的智能化建设，本文提出四个方面的解决方案：

4.1 提高思想认识，培养出“互联网+”行政文化

构建智能型行政机关要有与之相适应的重视服务与沟通的行政文化基础。须建立以“为人民服务”为核心的行政文化，以变革者心态改变传统的行政思维，强化互联网思维行政理念，用扁平化思维连接群众，以群众需求为导向，全心全意为群众提供全方位的、高质量的服务。摆脱传统的管制型行政思维，建立全新的、完全区别于传统的管制型的定位于服务的 “互联网+”行政文化，以群众为服务对象，以为群众追求价值和实现价值为服务宗旨，把“为人民服务”作为行政机关自身行政的最高行为准则。

构建智能型行政机关应确立创新与精准思维[3]。在“互联网+”时代下，社会经济活动的多元化必然导致公民需求的多样化和行政事务的动态化，需要政府要具备精准思维，学会借助云计算、大数据等技术去发现认识问题，进而对公民的一系列服务需求做出分析，认真探索服务对象、群体特征和个性需求，实时监控社会事务的动态情况，精准地挖掘出有价值的内容，有针对性地提供服务，精准地做出相关决策。

4.2 健全和完善与行政主体本身智能化相配套的法律法规，为行政机关智能转型提供政策驱动力

随着“互联网+”与政务服务的深度融合，行政机关各部门、各层级将行政事务由线下转移到线上，对信息安全性提出了更高的要求。现阶段，我国虽有《中华人民共和国政府信息公开条例》、《中华人民共和国网络安全法》等[3]，但仍无法满足“互联网+”时代行政机关治理模式转变的需要。所以，要加速修订、完善与健全相关法律法规，制定出一套适应“互联网+”时代的行政机关智能转型法律法规体系。

4.3 加强人才队伍建设，培养具有互联网思维的人才

互联网作为当今时代的基础设施，互联网思维应该成为一个合格领导干部的标配，各级领导干部特别是高级干部要主动适应信息化要求、强化互联网思维[1]。当前，行政机关内部既熟悉本部门业务，又掌握大数据等新兴技术和应用的复合型管理人才并不是很多，在云计算、大数据和移动互联网等新技术的规划设计和实施方面，相关的创新性人才仍然匮乏。因此，培养具有互联网思维的人才对于构建智能型行政机关具有极其重要意义。

4.4 利用互联网技术，提升行政机关整体运行效率

目前，行政机关内部沟通、信息管理手段仍过于陈旧、狭隘。因此，通过互联网技术，创新服务方法、服务工具和服务手段，优化行政主体组织结构和流程，实现“互联网+”与政务服务的全面融合，有助与实现行政机关与公众之间的及时快速的良性互动、打破信息壁垒、消除数字鸿沟；有助于内部系统之间的整合，实现信息共享与业务的协同合作，降低行政成本，对全面提高行政机关的决策和管理的具有重要意义。

5 智能型行政机关的技术实现——“钉钉+政务”模式

“钉钉+政务”的新型政务协同模式可实现组织各类业务的无缝集成，打通整个组织的业务流程，建立有效沟通、创建敏捷组织、提高执行能力、规范管理行为和整合内部资源。

5.1 “钉钉+政务”开创政务协同新模式

集云计算、大数据、移动互联网等技术手段于一身的“钉钉+政务”，突破了传统的协同模式，开创了新型政务协同模式。

“钉钉+政务”的政务协同模式，具有安全性高、扁平化广、扩展性强、反应性快等特点，为行政机关打造统一沟通、协作、办公的新型服务平台，助力行政主体实现管理体系的在线化、沟通联络的高效化、信息联动的智能化、移动办公的便捷化、数据管理的留痕化、跟踪监督的全程化、组织沟通的顺畅化等。

“钉钉+政务”采用业界流行的 “微服务”架构方式，将组织的需求划分成一个个微服务，以微服务为基础组合构建系统。这种构架方式，一方面便于各个功能的并行开发，提高开发效率；另一方面可以更好的应对复杂多变的需求，同时可将需求变更影响的范围控制在微服务内部。同时还可以有效地对系统内部各个功能进行解耦，优化系统结构。

5.2 “钉钉+政务”模式实践应用效果

“钉钉+政务”在实践应用中表现出了强大的“全向沟通”和“讯息必达”能力，能满足行政主体错综复杂的组织架构管理，具备更高安全性和更强大的微服务集成能力，提升了行政效率，深化了“互联网+政务服务”，有效地促进了行政机关的智能转型。当前，“钉钉+政务”已成为诸多行政机关的标配。比如：

5.2.1 浙江省

作为全国“最多跑一次”改革实践先行者，浙江省基于“钉钉+政务”的新型政务协同模式，开展了协同办公、基层治理及政企服务等多层面政务业务，实现了各级行政部门的高效沟通和扁平化管理，增强了行政执行力和服务能力。

5.2.2 滨州市

“钉钉+政务”助力滨州市“放管服”改革，提升了该市行政服务效能，并为该市电子政务和大数据发展提供了新方式，实现了 “钉钉+政务”平台在市、县（区）、街道（乡镇）、社区（村）四级全面覆盖和互联互通。

5.2.3 其他

国家雄安新区、海南全省和国家气象局等，均通过“钉钉+政务”，实现在线工作与协同办公。贵阳市委等多个党政单位也会通过钉钉助力政府信息化建设。乌镇互联网大会、杭州G20峰会、厦门金砖会议组织等重大会议，也以钉钉作为官方沟通平台，实现安全、高效的沟通。

“钉钉+政务”，作为一种“互联网+”时代下的产物，从“钉钉+政务”的技术特点和应用效果可以看出，作为一种新型政务协同模式，“钉钉+政务”对于提高行政机关的沟通协同能力，破解行政主体本身智能化的滞后性，为公共服务智能化和行政主体本身智能化的协调、平衡发展，全面推进行政机关的智能转型具有积极的助力作用，为行政事业智能转型的全面发展提供了很好的示范效应。

6 结语

互联网的高速发展，带给我们的不仅仅是生产生活中方方面面翻天覆地的变化，它也在一定程度上改变着政治生态，也在不断的冲击着行政机关本身的发展模式。可以说，互联网的出现，将人类的政治活动推向了一个更开放的时代，互联网对行政机关治理变革的力量势不可挡，我们应思考如何更好地来适应和应对新形势给所带来的诸多机遇与挑战。

构建智能型行政机关，需要公共服务智能化和行政主体本身智能化的协调、均衡发展。思想上须彻底打破传统的管制型行政思维，树立融合开放与创新的“互联网+”行政理念；制度上须依靠政策法规的保障以及人才培养机制的完善；行动上须革新服务方式，创新服务方法和手段，优化服务流程，实现“互联网+”与政务服务的深度融合；技术上须借助“互联网+”的浪潮，依托于大数据、云计算、移动互联网、人工智能等现代信息技术，确保行政机关服务做到智能化、精准化，才能适应“互联网+”生态环境，推进智能型行政机关建设全过程。