王建明

新世纪以来，中国政府先后制定并颁布出台鼓励留学人员回國的政策，留学人员回国后的工作、生活环境都得到了较大改善。目前，中国正迎来最大规模的留学人员归国潮，说明中国的留学回国政策已起到了重要作用。当然，我们既要看到留学回国工作所取得的成绩，也应对这些政策进行客观公正的评估，看到当前中国海外高层次人才留学回国政策运行过程中存在的问题，分析其原因并提出发展的对策与建议，以促进中国留学人才回国工作的开展。

2003年，在支持留学、鼓励回国、来去自由的留学工作方针基础上，中央又提出了“拓宽留学渠道，吸引人才回国，支持创新创业，鼓励为国服务”的要求。此后，有关部门相继出台了鼓励高层次留学人员回国工作或为国服务的政策或意见，如《关于在留学人才引进工作中界定海外高层次留学人才的指导意见》《关于实施海外高层次人才引进计划的意见》《引进海外高层次人才暂行办法》等一系列政策。这些政策在高层次留学人才回国任职条件、工资津贴水平、科研经费资助，以及住房、保险、家属就业、子女入学等方面实现了较大突破。

在国家政策引导下，从中央到各部委相继推出海外人才引进计划，如“千人计划”“百人计划”“长江学者奖励计划”“高等学校学科创新引智计划”“海智计划”，等等。各地方也推出具有地方特色的人才计划，如上海“曙光计划”、江苏“双创引才计划”、河南“中原崛起百千万海外人才引进工程”、深圳“孔雀计划”等。

虽然目前海外人才引进计划众多，但在制定和执行过程中仍存在一些问题。

留学回国政策本身存在一些盲点或缺陷。目前国家许多留学回国政策大多由国家相关职能部门颁布，不属于规范性法律文件，具体实施难度大，可操作性不强，各文件间容易出现法律冲突。留学回国政策还存在重引进轻使用现象，在引进海外留学人才时，有关部门特别喜欢偏重采取改善待遇、吸引回国的物质刺激方式，喜欢用“封官”与“许愿”的方式招揽人才，功利化色彩浓厚，而对人才使用的软环境保障重视不够。

留学回国政策的宣传和执行存在以下问题：一是留学人才与政府行政部门沟通不对称，各交流平台、各引才政策及具体解释细则存在碎片化格局，没有形成一体化的完整政策展示平台，给海归造成了理解障碍；二是科技引才中介服务机制发展滞后。虽然提供出国留学的中介服务机构发展较快数量较多，但能够为海外人才提供专业服务的中介机构比较缺乏，特别是能够与国外接轨的中介引才机构更为缺乏；三是各地引才政策趋同质化。各地引才政策实际操作中，缺乏耐心，急功近利，引才政策的标准竞争激烈趋向同质化，导致出现了一味拼资金、拼优惠政策的现象。

行政主导色彩浓厚，用人单位参与少、落实难。政策制定的行政主导色彩浓厚，政策经常变化，缺乏连贯性和长期性，特别是用人单位参与较少，因而很难找到相关单位落实。这些都容易导致国家制定的政策缺乏监管机制，在地方上匹配不足，同时各部门之间的协调也较为困难。其实很多地方政策制定得很好，但用人单位参与少，也无法落实，使得广大留学回国人员无法从中受益。

重视个体引进，忽视科研群体和团队引进。当前，我们人才引进大多数采取个体式引进模式，缺乏对高水平成熟科研团队的引进。个体式引进模式短期内成效高，操作较方便简单，风险也较低，而高水平成熟科研团队引进的高成本、高风险、操作难，再加上现在对团队引进的评估机制尚未建立，导致很多地方和单位对引进高水平科研团队方式的动力和勇气不足，也不敢轻易引进高水平科研团队。

对此，我认为可以做以下改进：

政策要少而精，体现用人单位主体需求性。留学归国政策的制定要加强顶层设计，政策制定要少而精，要给用人单位实施政策的灵活性，增加政策的权威性，强化政策的执行力，充分体现用人单位主体需求性。应将留学人员供求对接机制由现在自上而下政府主导的行政化方式，逐步转变为自下而上的市场机制。各地方政府职能部门要通力配合，力戒推诿扯皮，提高服务意识与服务水平，强化职能问责，保证政策落实到位。

加强引才中介机制建设，健全留学人员的信息交流平台。要加强高层次科技引才中介机制建设，充分发挥国内用人单位引才主动性和积极性，整合现有引才信息来源渠道，实现海外招聘的多元化。要充分发挥引才中介机构和海外猎头公司在寻找和引进海外高层次人才中的作用，丰富现有招聘模式，大力促进招聘工作进一步稳定化、常态化，为海外高端人才提供个性化专业服务。

建立健全完善的人性化生活配套服务体系。留学回国人员出入境、户籍管理、社会保险、配偶就业、子女上学等生活问题，是留学回国人员普遍关注的问题。中央和地方应采取措施建立健全留学生服务体系，夯实服务平台，提升服务水平，打破国籍、地域、户籍和身份的限制，要以方便留学回国人员为前提，明确归口管理，降低绿卡门槛，简化出入境手续，完善人性化配套服务，解除他们干事创业的后顾之忧。

转变用人思路，变“待遇引人”为“事业留人”。要竭力做好留学回国人员的安置与使用，做到人才引得来、留得住、用得好。绝大多数留学人员选择回国工作，特别是一些高层次留学回国人员，并不完全是为了提高自身物质待遇，更主要是为了追求事业的发展和自我价值的实现。我们要改善工作生活环境，促进人才发展，最终使海外高层次人才能做到人尽其才，才尽其用。

加强对海外高水平科研团队的引进。要逐步改变以往个体式引进模式，重点从单纯的按计划补充人员、引进单个留学人才转到成建制组团式引进海外高水平、相对较为成熟的科研团队。引进高水平科研团队，需要准确掌握海外科技人才的分布情况、回国意向，对急需解决的重大科研问题有较为清晰的梳理，对引进的具体目标有明确要求，对引进流程有规范的操作方案。考核科研团队时，既不能急于求成，也不能放任自由，要结合目标考核和团队考核，使人才形成或融入科研团队之中。（作者系天津社会科学院舆情研究所副编审）