Z市海绵城市PPP项目风险分析与对策研究

2018-09-20徐文学郑丽云李晓慧

中国集体经济 2018年29期

徐文学郑丽云李晓慧

摘要：文章首先简述了Z市海绵城市PPP项目建设的基本情况，将PPP模式风险特点总结为三个方面——复杂性，阶段性，偶然性。然后根据Z市海绵城市PPP项目实际的建设和运营情况，对主要的风险进行分析，将Z市海绵城市PPP项目的风险分为六种，分别是技术风险、政治风险、信用和财务风险、运营风险、合约风险、不可抗力风险。最后根据风险产生的原因以及所导致的后果进行风险分担，并在此基础上提出应对风险的策略。

关键词：海绵城市；PPP模式；风险研究

目前，我国城市内涝问题严峻，传统的城市雨水治理大多采用“快排”模式，这就导致了“逢雨必涝、雨后即旱”的现状。2015年，在这种严峻形势推动下，政府公布了首批包括Z市在内的16个海绵城市试点。海绵城市是一种新兴的健康、绿色、可持续的城市发展模式，一个地区海绵城市的建设规划将是一个系统性的城市水资源综合利用方案。Z市作为海绵城市首批试点之一，具有年降水量高但水资源利用率低、且水资源污染严重的特点。海绵城市建设有利于改善Z市目前水环境生态治理的不良现状。然而海绵城市建设相比于其他公共服务、基础设施建设而言，项目的复杂程度更高、投资规模更大，所以仅仅依靠政府的资金支持以及专业水平很难保证项目顺利完成，因此采用有社会资本加入的PPP模式是一种可行的方法。PPP模式在国内外的许多基础建设项目中取得显著成效，但是，自从海外引进PPP模式以来，中国在“海绵城市”这种新型城市环境保护建设项目中还未曾尝试过，必然面临较高风险。本文结合Z市海绵城市PPP项目建设实际，进行风险分析与对策研究。

一、Z市海绵城市PPP项目基本情况

Z市海绵城市试点区陆地面积22平方公里，水域面积11.5平方公里。项目由Z市住建局总领实施，引入社会资本与Z市水业总公司共同组建PPP项目公司，负责投资建设。2016年4月18日下午，Z市海绵城市建设PPP项目签约成交，中国光大水务有限公司从15家参与投标的社会资本中脱颖而出，这是一家以水环境综合治理业务为主业的投资运营公司。

项目总投资25.85亿元，其中中央财政专项投资12亿元，用于项目A部分的建设，包括LID改造、生态修复和引活水工程、管网工程、易涝积水区达标工程。这部分项目由Z市水业总公司统筹规划建设。PPP项目公司投资13.85亿元，用于B部分项目，包括污水处理厂、雨水泵站建设，排口排涝、径流、面源污染治理等综合达标工程。这部分项目采用BOT（建设-运营-移交）模式运作，由PPP项目公司负责建设，建成后移交Z市水业总公司。项目公司通过污水处理费收入和政府可行性缺口补助收回成本，取得收益。

本项目交易结构如下图1所示。

二、PPP模式风险特点

PPP模式通常的运作模式是社会资本负责大部分基础设施的设计、建设、运行和维护工作，通过“使用者付费”和必要的“政府支付”获得合理的投资回报；政府机构在价格和质量方面进行管理监督，以确保基础设施和公共服务实现最大公众利益。由于PPP项目投资大、周期长、采购模式不稳定，公私双方都面临较大的风险。PPP项目的风险特点可以总结为以下三个方面。

（一）复杂性

PPP项目多是由不同类别的子项目组成，这导致其本身的结构复杂性。而且PPP项目的运作有ROT、BOT、TOT等不同的模式，所涉及的参与方众多，使其风险具有复杂性。比如，PPP模式中政府是参与方，所以必然受到政治经济环境的影响；PPP模式应用于建设的海绵城市项目、交通运输项目等市政建设项目需要一定的技术分析和项目设计，必然存在技术风险；规模较大、周期较长的大型公共设施建设，必然存在一定的融资风险和时间风险，同时受政策走向的影响。以上所述都使其风险存在更大的复杂性。

（二）階段性

PPP模式作为一种新型的合作方式，需要有多个不同阶段，包括前期准备中对项目的征集策划、推广宣传，对社会资本方的招投标，与金融机构协商锁定金融成本，运行中对项目的设计建设规划，实际运行管理等。由于阶段的多样性，导致在不同阶段会面临不同的风险，因此 PPP模式的风险具有一定的阶段性。

（三）偶然性

风险本身就是对未来某种事件发生概率的预测。中国的PPP模式还处于初期的探索阶段，在借鉴国外成功经验的同时，必须结合我国国情，综合考虑政策法律的影响，以及项目实施地的公众反映情况和经济发展情况等，因地制宜地总结出适合当地的PPP模式。因此，风险具有不确定性和偶然性。而PPP模式因项目的复杂性以及阶段的多样性，使其风险更具不确定性，不同的项目风险也可能具有不同的表现形式。