刘峥延　李忠

我国环境问题的整体性和差异性的特点对我国新时期环境保护工作提出了挑战，传统的“一刀切”式的环境管理已不能适应我国环境保护的要求，这已成为社会各界的共识。各省区依据自身经济社会发展阶段、历史条件、地理位置和环保需求等因素的不同，制定了不同的环境政策。中国实施“分区施策”环境管理的进展如何，各区域环境政策的区域差异性有多大？笔者将从具有区域差异性的典型环境政策出发，分析中国实施区域差异化环境政策的现状与发展趋势。

一、我国区域环境保护政策的发展

“十一五”时期我国正式将“分类指导”原则列入环境管理工作，《国家环境保护“十一五”规划》提出“分类指导，突出重点”的基本原则，即“因地制宜，分区规划，改善重点流域、区域、海域、城市的环境质量”。到“十二五”时期，更进一步明确了“在不同地区和行业实施有差别的环境政策，鼓励有条件的地区采取更加积极的环境保护措施”。党的十八大之后，我国生态文明建设稳步推进，环境保护的理念逐步完善，工作方式也变得更加精准有效。《国家环境保护“十三五”规划》提出“建立系统完整、责权清晰、监管有效的管理格局，实施差异化管理，分区分类管控，分级分项施策，提升精细化管理水平”。随着“大气十条”“水十条”和“土十条”的陆续颁布，我国环境保护工作在环境要素层面也转向分区、分类施策特征，实施更加精准的环境管理。

二、具有区域差异性的典型环境政策分析

（一）环境税征收标准

环境税征收标准基本平移了之前排污费征收标准，规定大气污染物每污染当量1.2—12元；水污染物每污染当量1.4—14元。各地依据自身环境保护和区域发展的具体需要，在该区间范围内发布了自身的环境税征收标准。

北京市应税大气污染物适用税额为每污染当量12元，应税水污染物适用税额为每污染当量14元，均为国家规定的最高值。梳理各省区公布的最新环保税征收标准可以发现其区域差异性较为明显，按征收标准高低排列，最严厉的省区为：北京、河北、上海、天津、河南、江苏、山东、重庆；其次为湖南、湖北、山西、广东、广西、四川、贵州、海南、云南；其余省份基本按照国家最低标准征收。京津冀地区由于近年来环境压力持续增大，居民对美丽环境的需求日益迫切，在环境税征收方面也提出了更高的要求。

（二）污染物排放标准

近年来各省区为了各地环境保护与经济协调发展的需要，根据自身实际情况，在污染物排放国家标准基础上，纷纷提出了本省的地方标准，据统计，截止到2017年4月份，在环保部备案登记的各省地方环境标准共206项，其中北京市共发布49项，上海23项，山东省21项，河北省17项，广东省、重庆市各16项，河南省13项，天津市、浙江省各9项，京津冀、长三角、珠三角地区共颁布地方环境标准128项，占全国比重超过60%。

由于污染物排放标准名目繁多，本文仅展示新建锅炉大气污染物国家和各地方排放标准的比较分析结果（表2）。北京新出台的地方标准的排放限值仅为5mg/m3颗粒物、10 mg/m3二氧化硫和30 mg/m3氮氧化物，分別比国家标准低3—9倍、4—29倍和5—9倍，严苛的污染物排放标准将极大限制北京新建锅炉项目。

同时，国家规定在重点控制区的火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等六大行业以及燃煤锅炉项目执行大气污染物特别排放限值，共涉及京津冀、长三角、珠三角等区域的47个地级及以上城市。2018年国家决定在京津冀大气污染传输通道城市（简称“2+26”城市）执行大气污染物特别排放限值。锅炉大气污染物特别排放限值分别为20—30mg/m3颗粒物、50—200mg/m3二氧化硫和150—200mg/m3氮氧化物，与正常国家标准值相比更为严厉。

此外，国家自2008年开始在太湖流域执行水污染物特别排放限值。2014年浙江省对钱塘江流域制浆造纸、电镀、羽绒、合成革与人造革等11个行业执行国家排放标准水污染物特别排放限值。

从污染物排放标准分析结果来看，我国京津冀、长三角和珠三角地区颁布了大量的地方环境保护标准，均显著严于国家排放标准。随着重点控制区47城市和京津冀“2+26”城市实行大气污染物特别排放限制，以及太湖、钱塘江流域实施水污染物特别排放限值，各地区在污染物排放标准方面的规制差异有所加强，且“分区施策”更加精准化，由省级区域单位向市、县（区）区域单位发展。

（三）产业环境准入政策

我国一些地区从自身合理优化开发布局，控制区域开发强度，引导和约束各类开发行为，促进产业结构调整，提升产业绿色化水平的角度出发，公布了一些产业环境准入负面清单。比如：南京市规定在全市范围内不得新（扩）建燃煤发电、原油加工、钢铁、水泥、多晶硅冶炼、平板玻璃、有色金属冶炼和以煤炭为主要原料的项目。

2016年环保部等四部委联合发布了《关于落实〈水污染防治行动计划〉实施区域差别化环境准入的指导意见》，就落实《水污染防治行动计划》严格环境准入的任务，指导地方根据流域水质目标和主体功能区规划要求，制定实施差别化的环境准入政策，提出了指导意见。

产业环境准入政策被认为是加强源头控制的有效手段，中国各级政府正逐步使用产业环境准入政策工具对不同功能区实施差异化的环境规制，各地也在积极推进重点生态功能区产业准入负面清单的制定，产业环境准入政策将更直接的对相关污染产业的区域转移产生影响。

三、中国环境规制的区域差异量化分析

环境规制强度的量化是近年来学术界研究的重点问题，多位学者从不同角度构建了衡量环境规制强度的指标。比如，一些学者以环境稽查次数、颁布的环境法规数量作为衡量指标；有的学者以征收的环境税、工业治理投资额、环保投资、废气和废水污染治理设施运行费用等占GDP比重作为环境规制强度指标；还有学者采用污染排放强度作为度量环境规制的指标。

在前人研究的基础上，本文构建单位工业GDP综合污染物排放强度指标（各省区工业综合污染物排放量/各省区工业GDP），一个地区环境规制越高，则其创造相同GDP时产生的污染物排放越少，其单位工业GDP综合污染物排放强度指标越低。采用我国环境税征收标准，将主要大气和水污染物（二氧化硫、烟粉尘、COD和氨氮）指标统一为二氧化硫当量。计算得到二氧化硫、烟粉尘、COD和氨氮的环境税额分别为1263.16元/吨、550.46元/吨、1400元/吨和1750元/吨。按此征收标准将四种污染物统一换算为二氧化硫当量。

以2015年数据为例，北京、上海、天津、广东、江苏、浙江等高度发达地区的单位工业GDP综合污染物排放强度值最低，分别为0.90、2.52、3.19、3.44和4.66千克二氧化硫当量/万元工业GDP，也反应出这些地区环境规制水平较高，全国平均水平为8.90千克二氧化硫当量/万元工业GDP，有17个省区的环境表现劣于全国平均水平，其中最差的五个省区为宁夏、新疆、甘肃、山西、青海，单位工业GDP综合污染物排放强度值分别为47.96、38.02、37.46、33.33、27.05千克二氧化硫当量/万元工业GDP，相应的这些省区环境规制水平也较低。

四、启示

通过对环境税征收标准、污染物排放标准和产业环境准入政策的研究发现各省区环境规制水平差异较大：各省区公布的最新环保税征收标准区域差异较为明显，其中标准最高的省区为北京、河北、上海、天津、重庆、河南、江苏。我国京津冀、长三角和珠三角地区颁布了大量的地方环境保护标准，均显著严于国家排放标准，且随着重点控制区47城市和京津冀“2+26”城市实行大气污染物特别排放限制，以及太湖、钱塘江流域实施水污染物特别排放限值，重点污染控制区在污染物排放标准方面的规制差异不断加强；依据主体功能区划，各级政府正逐步使用产业环境准入政策工具对不同功能区实施差异化的环境规制，各地也在积极推进重点生态功能区产业准入负面清单的制定。量化分析的结果表明，北京、上海、天津、广东、江苏、浙江等高度发达地区的环境规制水平较高，宁夏、新疆、甘肃、山西、青海等中西部欠发达省区环境规制水平较低。

中国正在逐步推广使用区域差异化的环境管理手段，区域差异性特征已经拓展到大气、水、土壤等各环境要素管理领域，而“区域差异化”的“区域”范畴也逐渐细化，由早期以省（自治区、直辖市）为区域单元划分，发展到以主体功能区、重点污染控制区为划分基准。在一省之内，环境政策也呈现出区域差异化的特征，如大气污染控制对“2+26”城市“分城施策”，水污染控制按流域控制单元施策，许多环境规制差异已经细化到县（区）层面。

中国地域广阔，不同地区处于不同的发展阶段。污染型行业正逐渐从东部迁向中西部，这不仅会对中西部地区的生态环境产生威胁，也使得东部地区在环境保护方面做出的努力大打折扣，产生“污染避难所”现象。因此在承接东部地区产业转移的过程中，中西部地区在本省内部布局污染产业时也要注意“分区施策”，对重点生态功能区和生态环境脆弱的地区加以保护，合理发挥本省区的环境容量和資源环境承载力优势，提高产业聚集度，完善产业配套设施，规范环境规制，扎牢环境保护制度的笼子，以促进地区经济与环境保护协调发展。

（本文系国家发改委宏观院2017年度基本课题“区域环境政策差异化研究”的部分研究成果）

（刘峥延，中国宏观经济研究院国地所助理研究员。李忠，中国宏观经济研究院国地所研究员）