李琼 李叶定

[提要] 湘西自治州贫困人口规模大，贫困程度深，脱贫任务十分严峻。大力加强社会保障体系建设、发挥社会保障兜底扶贫优势有助于加快精准脱贫的步伐。通过对社会保障兜底扶贫的实践，湘西自治州取得了城乡居民养老保险保障能力、最低生活保障制度兜底能力增强的成效，贫困程度有了一定程度的缓解。但同时依然存在缺乏科学的筹资机制、保障对象识别精准度低、居民政策知晓率低、缺乏与扶贫开发的联动机制等问题。为进一步发挥社会保障扶贫效应，湘西自治州应不断完善社会保障筹资机制、设计有效的社会保障瞄准机制、建立扶贫开发与社会保障兜底扶贫的联动机制等。

关键词：社会保障；兜底扶贫；湘西自治州

基金项目：国家自然科学基金（项目编号：41761029）；国家社会科学基金（项目编号：15BSH122）；湖南省哲学社会科学基金资助项目：“大湘西农村最低生活保障制度减贫效应及路径优化研究”（项目编号：17YBX029）；湖南省科技计划项目经费资助（项目编号：2016RS2021）

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2018年6月29日

地处武陵山脉腹地的湘西自治州是典型的贫困人口聚集地区，是湖南省关于开发重点地区和扶贫攻坚主战场。湘西自治州贫困人口规模大，贫困程度深，脱贫任务十分严峻。如何在不到3年的时间内，完成湘西自治州25万多农村贫困人口如期脱贫的任务，是摆在湘西自治州各级党委和政府面前的一道难题。2015年11月27日召开的中央扶贫开发工作会议上，习近平针对解决“怎么扶”的问题，提出了“五个一批”的扶贫路径，强调社会保障兜底一批。十九大报告指出：要加强社会保障体系建设，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。因此，发挥社会保障的兜底扶贫势在必行。

一、湘西自治州社会保障兜底扶贫的成效

（一）城镇居民基本养老保险保障能力增强

1、制度覆盖率稳步提高。湘西自治州城镇居民养老保险参保人员总数有了很大的提高，随着国家养老保险制度体系的完善，参保人数实现了稳步增长，基本全覆盖，养老保险兜底保障效果明显。据统计，2009～2016年湘西自治州城镇居民养老保险参保人数迅速增加。参保人数由548，059人增加至730，965人，增长人数达182，906人。（表1）

2、农村居民缴费能力增强。西部大开发以来，湘西自治州经济以较快的速度增长，城乡居民可支配收入有了较大的增幅，这增加了居民参加城乡居民基本养老保险制度的经济能力。2016年，城镇居民基本养老保险个人缴费金额为8，579.3万元，省补贴金额为1，180.74万元，政府代缴金额为282.01万元。2012～2016年8个县市个人缴费总额始终稳定在8，000万元以上。随着国家精准扶贫政策的引导，国家对养老保险省补贴资金投入持续降低，但产业帮扶带动居民收入增加，居民缴费能力和缴费意识也不断提高。同时，在兜底扶贫政策引导下，政府进行精准识别，政府代缴方面进行了差异化资金投入，吉首市、花垣县、永顺县、龙山县等4个县市政府代缴资金投入减少，政府代缴增长率为负。这与和居民人均纯收入的增加分不开，也与居民参保意识的提高息息相关。（表2）

（二）最低生活保障制度保障兜底能力增强。最低生活保障制度是由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的贫困群众，按最低生活保障标准提供维持其基本生活的物质帮助。最低生活保障制度自实施以来，在满足绝对贫困人口的最低生活物质需求、化解生存危机和保障社会稳定等方面均发挥了积极作用。

1、农村保障人数大幅度增加。自最低生活保障制度实施以来，湘西自治州降贫工作取得了很大成效，保障人数呈现波动上升趋势，保障能力增强。2008～2017年农村最低生活保障制度保障人数由9.8万人增加到18.4万人，增加绝对量8.6万人，年均增长率达到6.5%。随着城镇居民生活水平的逐步提高，最低生活保障制度逐步取得成效，享受低保的人数减少。2008～2017年城镇居民最低生活保障人数由6.8万人减少到4.5万人，较上年减少1.7万人，较2005年减少2.3万人。这说明，相對农村地区，湘西自治州城镇贫困人口在减少。（图1）

2、保障待遇稳步提高。随着各级政府对最低生活保障政策的贯彻实施，湘西自治州的社会保障基金发放力度不断加大，覆盖面不断拓宽，贫困人口的保障待遇水平逐年稳步提高，真切地享受到了社会保障兜底扶贫的红利。2008年，城镇最低生活保障年人均待遇为139.36元，2009年迅速增长到1，410.96元，2017年随着政府发放待遇资金的增加，城镇最低生活保障人均待遇已增长到4，044.44元，相比于2008年增长绝对量3，905.08元，年均名义增速高达280.21%。（图2）

2008年农村最低生活保障年人均待遇为44.53元，2011年农村最低生活保障年人均待遇突破1，000元。虽然2012～2013年人均待遇有所减少，但在2015～2017年期间，农村最低生活保障年人均待遇始终稳定在1，000元以上，并且在2017年达到了2，228.26元。

二、湘西自治州社会保障兜底扶贫存在的问题

湘西自治州政府高度重视社会保障在扶贫方面的作用，取得了一定成效，各县市更是根据自身发展的实际情况制定了相关的社保扶贫政策。如，龙山县优化了城乡居民基本养老保险的个人缴费补贴机制，凤凰县出台了丧葬补助金政策。这些政策的制定使得湘西自治州的社会保障兜底扶贫的作用逐渐凸显，但也存在以下问题：

（一）缺乏科学的筹资机制。社会保障资金征缴难度大，以城乡居民基本养老保险制度为例，城乡居保绝大部分参保对象为农民，是以自愿缴费和集体补助为原则的养老保险制度，而湘西自治州农村经济发展滞后，很大程度上制约了城乡居保工作的开展。地方财政困难，政策中激励缴费措施难以实现，给工作的深入开展带来了困难。低标准的待遇水平缺少对参保的吸引力，同时也缺少对基本生活的保障力。政策中规定“多缴多得”（参保人累计缴费超过15年的，每增减一年缴费，基础养老金每月增加1元）的鼓励机制，每月增加的基础养老金额度过低，对参保人特别是45周岁以下的农村居民缺乏吸引力。

（二）瞄准机制单一，保障对象识别精准度低。在社会保障扶贫实践中，常常出现“年年扶贫，年年穷”的问题，追究其根源就是保障对象的识别出现了问题。目前，采取的社会保障对象识别方法主要是开展到村到户的情况调查以及建档建卡的方式。在精准识别过程中，入户调查仍以收入指标为主来衡量保障对象的贫困状况，未考虑到致贫原因的多样性，出现了以贫困线为标准的“一刀切”现象。同时，在调查中发现，一些地方村级民主制度尚不健全，村干部常常通过主观判断低保对象家庭收入情况。而且各地农村低保对象认定工作中，普遍的做法都是由村委会进行初审，然后由乡镇政府进行审核，最后交由县民政部门审批，缺乏健全的瞄准机制和公开监督机制，导致“关系保、人情保”的现象频发，降低了农村低保对象认定的公正性和科学性。

（三）居民政策知晓率低，参保积极性不高。对社会保障制度本身认知的缺乏、宣传力度不够、宣传方法不够新颖仍然是目前存在的问题。一是部分乡镇，村干部对社会保障的重要性认识不到位，政策上也没有吃透，宣传工作力度不够或者宣传方法欠妥，从而使征缴工作存在一定的难度；二是农民普遍受教育水平较低，甚至大部分农民是未接受教育者，对于政策解读不到位，加上报纸和电台的宣传效果不理想，部分农民对社保政策了解不深、理解不透，存在续保难的问题；三是部分农民认为社会保障待遇标准低，没有考虑物价上涨因素，以及存在“养儿防老”传统观念，而导致参保积极性不高；四是年轻农民参保不积极，想通过外出务工或者等待征地等形式参加城镇职工养老保险，对于是否参加城乡居保一直处在观望阶段。

（四）缺乏与扶贫开发的联动机制。扶贫开发与社会保障兜底扶贫的有效联动是国家贫困治理宏观政策框架、制度结构和发展战略的整体性调整，而在扶贫实践中社会保障则常常被视作补充性、输血式的救助手段，这在一定程度上弱化了社会保障的兜底扶贫功能及意义。同时，扶贫过程中各职能部门的协调与配合不到位、分工不明确，导致层级结构繁冗、部门分割严重，过多的层级和部门面临着政策理念存在偏差、信息严重不对称、处置手段的不确定性增加等功能失调问题，引发了扶贫资源供需矛盾和错位匹配的问题。

三、提升湘西自治州社会保障兜底扶贫效应的对策

（一）优化社会保障筹资机制。社会保障最为关键的是是否有充足的资金，对于这一问题，则需设计筹集社会保障金、管理保障金及流动保障金的长久方案制度。农村地区由于政府财政部门长期忽视社会保障对扶贫的作用，对社会保障制度的认知模棱两可，使得社会保障发展迟缓，若长期缺乏财政部门的大力支持，是难以建设和进一步改善农村社會保障体系。因而，在农村贫困地区对社会保障资金的投入增加需从多方面多角度、多渠道开展。同时，积极开辟农村融资的新渠道，开拓资金的多方位投入渠道。可以从以下两方面入手：一是激发市场参与活力。探索多方位社会保障资金筹措渠道，充分利用市场的优势因素，加强与社会保险的融合度；二是慈善事业发展不可懈怠。现代慈善事业对困难群体、改善贫困人口基本生活方面的帮扶作用既可以补充政府难以涉及到的帮扶又可以扩大范围的救助。

（二）设计有效的社会保障瞄准机制。社会保障兜底扶贫旨在对困难群众进行保障，保障对象的选择上一定要做到准确。要建立行之有效的社会保障瞄准机制，保证不错保、不漏保、保障落到实处。在申请环节上应该做到严格申请程序，同时加强对申请资料的审核把关，并安排相关的工作人员进行实地调查走访，了解贫困户的真实情况，做到公平、公正。制定一套成熟的精准扶贫评价机制对贫困户进行精准识别，然后综合评估贫困户状况，将评估结果与实地走访、网上调查、民主选取等各项评估结果相比较，做到认定精准。同时，要完善使信息得到公开制定健全的管理办法，完善社会保障网络体系，逐渐形成互联互通、信息共享网络系统。

（三）加强宣传，提高政策知晓率。宣传工作是社会保障工作的重要组成部分，在实际工作中由于各县市机构设置不明确、机制不顺畅等，造成社会保障的宣传工作开展不得力，直接影响到了社会保障政策的贯彻和落实。因此，要更好地发挥社会保障兜底扶贫的优势需要在宣传工作上下足功夫。随着社会保障制度覆盖率不断增强，贫困地区应该将社会保障的宣传工作作为推进社保工作的主要方法，通过安置户外大型广告牌、悬挂横幅、张贴宣传标语、发放宣传手册、走村访户、集市摆摊、广播播放政策等方式积极宣传社会保障政策。通过各级党委政府积极部署，联合乡镇广泛宣传，使社会保障政策做到家喻户晓，人人皆知，引导贫困地区的贫困人口积极参保缴费。

（四）建立扶贫开发与社会保障兜底扶贫的联动机制。社会保障扶贫与金融、民政、社会保障、卫生等多个部门相联系。为使社会保障全面统筹发展且发挥其作用，则需要各职能部门协作。扶贫开发和社会保障的成本都较高，如果将其联动起来，有助于这四个行政部门科学管理，并能使社会保障和扶贫措施运行起来简单方便且科学高效，最终达到缩小成本的效果。四个部门各司其职，共同管理与配合，如扶贫开发部门需精确定位兜底对象、创建扶贫体系与内部机制；财政部门需精确预算社会保障资金，对特别贫困或难以实施其他扶贫项目的贫困村可加大资金的投放，严格监督贫困地区的资金使用以及合理分配资金用途；民政部门可以呼吁社会力量努力参加社会救助，并协调政府部门与贫困户的矛盾；施行养老保障政策则主要依靠人力资源和社会保障部门，医疗卫生部门实施医疗保险和卫生疾病知识讲解。除此之外，增强社会保障机构建设和增加劳动力人口是不可或缺的。同时，应对贫困地区社会保障相关工作人员进行业务培训，以此提高贫困地区社保行业从业人员的业务水平。

主要参考文献：

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