李如楼 何超

旅游业一直是我国的支柱性产业，大好河山吸引着世界各地的人们前来游玩。本文从旅游行政执法的角度出发，分析旅游行政执法存在的问题并提出建议，以期改善我国的旅游发展状况。

一、旅游行政执法的内涵及特征

（一）旅游行政执法的认知

旅游行政执法是在行政执法这一大的概念下细分出来的小领域，由于旅游区域环境的特殊性，其执法活动相比之下具有更大的复杂性。笔者认为，旅游行政区域的行政管理活动不能完全按照其他普通行政区域的管理模式，应具有针对性的行政政策作为指导。

（二）旅游行政执法的特征

1.广泛性

旅游行政执法的广泛性特征不仅表现在行政执法的主体方面（行政机关及其工作人员以及根据授权或者委托进行行政执法的组织和个人）;也表现在行政执法涉及的对象和内容方面（公民、法人和其他组织等各种对象以及政治、经济、文化等社会生活各个方面的内容）。

2.多样性

行政机关执行法律的方式具有多样性的特征，既能制定适用于社会大众的规范性法律文件，又能制定针对某一小部分人群的非规范性法律文件。既能单方面实施强制性行为，又能协商进行合同行为。既能主动实施职权，又会被动解决问题。

3.效率性

时效是旅游行政执法的关键所在，旅游景区的执法环境更加复杂，人群一般较为密集，在景区内的执法更加应该准确快速，尽可能避免扩大消极影响，造成游客的不便。这就要求执法人员有较高的执法效率，因为执法效率会直接影响两江四湖景区的游客安全和经济发展。

（三）旅游行政执法与其他行政执法行为的主要区别

1.执法地点较为特殊

旅游行政执法的地点是旅游景区，景区内的公共设施，人员流动等因素都与普通执法地区有所不同。所以，统一的旅游行政执法模式不适用于所有的旅游景区，应该根据不同景区的情况因地制宜地制定执法制度。这就要求相关旅游行政执法部门根据不同的景区制定不同的旅游行政执法制度。

2.执法相对人构成复杂

由于行政执法地点的特殊性，造成了执法相对人的复杂性。一般情况下，景区内的人员以外地游客居多，也有一部分在景区内从事旅游服务工作的当地人。从行政执法人员的角度来看，对非本地的旅游者实行有效管理的难度明显大于管理本地居民，针对执法相对人的相关执法手续或程序比较复杂，实施比较困难。

二、旅游行政执法面临的主要困境

（一）旅游法律体系构建不完善，旅游行政执法法律支持缺乏

尽管2013年新出台的旅游法对我国的旅游市场有较强的指导作用，但仍然有些领域是没有被涉及的“真空地带”。旅游法着重强调的是旅游者与旅游经营者之间的相互权利与义务关系，没有过多地规定庞大的旅游体系中其他错综复杂的关系。如，行政执法这一部分，并没有在旅游法中体现太多的内容。

（二）科学的旅游行政执法体制尚未有效建立

行政执法工作在实际操作中，会牵涉到诸多领域和部门，行政执法工作是一种需要协调各方的复杂工作，这样的工作性质必然导致执法的空间跨度大，时间消耗长，经济成本高。而目前，一些行政执法部门并没有建立一套真正高效的旅游行政执法体制以应对上述问题。

（三）旅游行政执法监督效果不佳

旅游行政执法监督中的事后监督是目前主要的监督方式。而真正有效的旅游行政执法监督应由事前监督、事中监督和事后监督三个环节相互贯通，共同发挥作用。所以，事前监督和事中监督这两个环节是我们应该加强和重视的内容。

三、针对执法困境的建议

（一）“负面清单”管理模式在景区的运用设想

笔者认为，“负面清单”管理模式同样可以加以改造适用于景区行政执法制度中。“负面清单”的存在可以帮助旅游企业和行政执法部门及旅游者分别认清自身“可為”和“不可为”的边界，在划定的范围内合法开展工作，起到预防行政违法行为、监督旅游行政执法行为的作用，营造出公平、公开、公正的执法环境。

（二）完善旅游行政执法监督管理制度

应针对旅游建立一套行之有效的监督管理制度，不仅要内部监督与外部监督相结合，还应切实落实事前监督、事中监督和事后监督三个步骤，尤其要注意以下三个问题的解决。

第一，提高内部旅游行政执法监督管理水平。第二，接受多种形式的外部监督，明确外部监督主体的权利义务，并积极配合外部监督，并对外部监督给予适当的鼓励，调动其监督积极性。第三，强化事前监督和事中监督环节，要有全程监督的意识。

（三）强化旅游行政管理部门内部的层级建设与分工

由于现在旅游行政管理部门内部的工作没有得到细致的分化，权责不够分明，造成了实际行政管理上的混乱，所以当务之急应理清旅游行政各管理部门的职能，各司其职。保证上层全局性把控，注重统筹协调跨领域、跨专业、跨部门之间的问题，保证下层顺利进行和高效实施具体行政执法任务，下层也要有专门性的执法方式，科学执法，文明执法，取得人民群众的理解和支持。

（作者单位：桂林电子科技大学法学院）