福建江夏学院公共事务学院 洪瑜

我国农村人口占很大比例，随着社会经济发展的需求快速增加，越来越多的农村劳动力转移到城市建设大潮中来，为城市社会发展繁荣发挥了巨大作用。《2016年全国农民工监测调查报告》可以看出，“2016年我国农民工总数28171万人，比2015年增加了424万人，增长1.5%，增速比2015年提高0.2个百分点”。该报告统计，“目前外出的农民工16934万人，比2015年增加50万人，增幅0.3%”。从农民工迁移特征来看，家庭式流动日益增多，定居城市成为农民工家庭越来越倾向的选择。实现真正意义上的家庭迁移是衡量农民工城市融入水平的重要标准之一，是我国城市化进程中的一个重要环节。相较于追求城镇户口在城市中的比重，农民工家庭的城市融入更能体现我国城市化的水平，更体现社会的稳定。

1 农民工家庭城市融入的困境

1.1 住房条件差，缺乏稳定性

一个社会中有稳定住所的人群是最稳定的人群，住房会给农民工家庭带来扎根城市的信心。因此住房对城市农民工及其家庭来说是最基本的需要，住房带来生活的安全感。城市农民工平均收入水平虽然比家乡务农收入高，但比照城市居民收入水平，仍然差距较大，生活上面临诸多困难。以福州市为例，只有约9%的农民工购买了商品住房，83%农民工住在工厂集体宿舍或者在城乡结合部租房子居住，居无定所、生活的不便使很多农民工渴望给自己家庭一个属于自己的稳定住房。但目前福州市城区商品房每平米的平均价格近20000元，而农民工的月工资水平仅3000元左右，对于相对低收入的农民工而言，购买住房只能是遥遥无期的等待。保障房方面，目前廉租房、经济适用房等保障性住房的适用对象仅限于城市本地户口的困难群体；公租房虽然把农民工列入服务对象，但列出各种限制条件，因此真正能享受公租房的农民工家庭占很小的比例。住所缺乏稳定性使农民工家庭很难真正融入当地生活，影响了他们的社会交往和社会认同，限制了他们的城市融合和发展。

1.2 社会网络有限，交往圈子小

由于劳动力市场不规范等因素，农民工家庭进入城市的主要途径是依靠亲缘、地缘等关系，他们的交往圈子基本上还是限定在自己的熟人群体间，家庭需要帮忙时主要求助对象仍然是亲戚、朋友、老乡等，使得农民工及其家庭的社会交往范围非常狭窄，缺乏与其他社会群体的互动，也很难建立起更多的社会网络。笔者所做问卷调查显示，目前福州市农民工家庭的社会网络圈依次是：父母、兄弟姐妹、亲戚、同乡、朋友。可以看出，强关系的社会网络仍然占主导。从家庭支持来看，这样的熟人社会带来许多安全感，但也限制了家庭中更好地获取外来信息。此外，农民工的社区参与率偏低，这也限制了其社会网络的建立。

1.3 随迁子女就近入学难以落实

由《2016年全国农民工监测调查报告》可知，农民工仍然以青壮年为主，平均年龄为39岁，其子女正处于初中等教育高峰期。农民工随迁子女的数量随着举家外出农民工数量的增加也在急剧增加，这给公办学校接收带来很大的压力，特别是工业集中区和主要工业镇街的公办学校，无法完全满足农民工随迁子女就学的需要。大量的农民工选择民办的子弟学校就读。这些学校大多地处偏远，教学设施较为简单，不仅存在安全隐患，教学质量也不能保证。以福州为例，由于公办学校资源不足，在满足本市常住人口子女的教育需求后，已经基本上达到了饱和状态，没有太多的资源供给农民工子女。即使现在开放了一些接收农民工子女的学校，对庞大的农民工子女群体来说，仍然杯水车薪。此外，由于各地区所拥有的教育经费都是以常住人口的适龄子女来计算的，其中并不包括农民工子女的教育经费。农民工随迁子女无法获得良好的教育保障，不仅直接影响农民工安心工作，更降低了他们家庭的城市融入度。

1.4 随迁子女监护缺失，安全事故多发

由于农民工工作不稳定，居住环境差，以及工作时间长、体力、精力、文化水平等各方面的局限，对子女的照顾和教育方面往往不够重视，学校家庭配合差，许多农民工家庭疏于对随迁子女进行自我保护、安全防范等相关知识的教育。监护缺失使农民工子女课余时间经常出没池塘、河流、马路、建筑工地等比较危险的场所，极易发生不幸事件。今年以来发生的多起农民工子女因溺水、触电、火灾死亡事件，再次暴露出农民工子女在安全监管方面存在的问题。农民工子女的生存状况已经逐渐成为社会问题，直接关系到社会的安定与稳定。

1.5 户籍准入难，归属感差

我国户籍管理制度中属地管理已有所松动，但身份管理事实上并没有发生根本性的变化。2012年福州市政府办公厅下发了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革有关工作的通知》，该文件对农民工户口迁入城区的条件做了明确规定，包括居住要求、工作年限、计划生育政策执行情况、社保手续办理等。文件中规定的合法稳定住所指：自有商品房、廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、自建住房、集资住房、房管部门直管公房、投靠直系亲属(父母、配偶、子女)名下的住房。可以看出文件并没有将自租房列入合法稳定住所，因此大部分农民工都不符合福州市户籍管理政策的落户条件。福州市目前施行的主要仍是“暂住证”制度，“居住证”制度只在很少一部分人群中施行，大多农民工在城市可以生活就业，但从身份上仍然是农民，无法享有城市提供的教育、医疗、社会保障等相关政策和权利。这些限制使农民工无法真正融入城市，出现许多认同错位。因此，城乡二元户籍制度已经成为农民工融入城市最大的制度障碍。

完成真正意义上的农民工家庭迁移是农民工城市融入发展到新阶段的必然趋势，也是农民工家庭追求更高生活质量的必然结果。因此，各级政府及社会要转变观念，积极采取有效对策促进农民工家庭顺利融入城市，实现市民化。

2 促进农民工家庭城市融入的对策

加快推动农民工家庭城市融入进程，既是各级政府一项不可或缺的善治工程，也是城市化进程的趋势。这项工程的有效实施，即要着眼全局和长远，在用足用活已有政策的基础上，根据自己的实际创新体制机制，从农民工家庭最关心、最直接、最现实的利益出发，以促进农民工家庭市民化、城市公共服务均等化为目标，抓住关键环节从住房、子女教育和户籍、文体活动等公共服务为重点，采取有针对性的措施，力争尽快取得新进展新突破。

2.1 改善住房条件，促进稳定家庭生活

安居才能乐业，要把解决农民工住房问题作为党委政府为民办实事的项目。城市政府应该把解决农民工住房问题，纳入城市住房保障目标责任，在城市各项规划中充分考虑农民工住房需要。第一，建立“农民工公寓房、公共租赁房和廉租房、经济适用房、限价商品房”四位一体覆盖城镇和工业集中区常住人口的住房保障体系，把农民工家庭住房纳入城市住房保障政策中统筹考虑与安排。第二，作为执行这一政策的第一步，首先把在城市稳定就业两年以上，市级以上各类先进模范、先进工作者、见义勇为先进个人和大中专毕业生、具有中级以上职称的专业技木人才、取得高级工以上职业资格的高技能人才等各类别人员，允许其将户口迁入居住地，使其纳入政府提供公共租赁房、廉租房、经济适用房、限价商品房适用对象。第三，建设符合农民工家庭需求的经济适用房和公共租赁房。比照廉租房政策，在农民工集中的开发区和工业园区、城中村、城乡结合部规划建设相对集中的农民工公寓。第四，鼓励企业将废旧厂房改造为农民工公寓，对企业自建的农民工公寓优先安排建设用地，并给予奖励性补助。第五，加强房屋租赁管理服务。建立全市房屋租赁管理服务平台，把农民工家庭的租房信息和中介机构的房屋租赁信息纳入统一管理，全面掌握房屋租赁管理的信息。在此基础上建立完善公租房廉租房的退出机制，严格落实 “以证管人、以房管人”的工作制度，进一步规范房屋租赁市场秩序，杜绝转租转让，确保将有限的资源，用在最需要的人身上，发挥其最佳效益，实现公平公正。

2.2 依托社区，充分发挥志愿者组织作用

政府和相关社会组织需要结合加强和创新社会管理，将以流动人员为主的广大农民工纳入其所居住的社区管理服务对象中来，动员社区中离退休人员和志愿者，为农民工子女开设备种类型的兴趣班、托管班。建议政府要在场地和资金上给予扶持，列为社区重要的基础设施建设，达到既帮助解决部分农民工子女的教育和看管问题，也为他们的家庭深入了解所在城市、扎根城市提供了新的平台。

2.3 合理配置教育资源

建立适应就近入学的管理服务机制。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》强调指出“要重视解决流动儿童少年接受义务教育的问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利。”各级政府要把农民工子女教育作为全民教育的一个重要组成部分来抓。第一，优化教育资源配置。要根据企业的分布和农民工聚居的情况，合理配置教育资源，在规划建设学校时要把所在地企业职工随迁子女数一并计算，并留有余地，避免学校刚开学就人满为患，不能满足需要。对接收农民工随迁子女的公办学校要足额拨付教育经费，使他们与本地居民子女享有同等的就学权利，对其中符合条件的家庭经济困难学生全部纳入政府资助范围。第二，挖掘现有公办学校教学资源，在工业园区和农民工聚居地，兴办专门招收外来工子女的公办学校，尽可能地满足企业职工子女特别是农民工子女就近入学的迫切愿望。第三，鼓励社会力量办学。对符合条件的私立学校招收义务教育阶段的学生，要与公办学校一样，享受财政给予的生均经费补助，帮助他们提高办学水平和办学质量，鼓励他们接收更多的农民工子女就学，以缓解随迁农民工子女就学难的压力。为随迁农民工子女创造平等、宽松、优越的教育环境，并把安全防灾和自救常识教育贯穿教学的全过程。

2.4 切实加强对困难农民工家庭的帮扶

工会等相关社会组织做好各类困难农民工的调查摸底，发挥职工服务中心的作用，在日常的工作中及时给予困难农民工就业帮扶、生活补助、医疗救助等。工会还可以广泛发动劳动模范、爱心企业家等社会力量，多方筹措落实助学资金，对因突灾患、失业或收入低无力承担上学费用的困难农民工家庭，采取提供助学金、联系勤工助学岗位等方式，不让一个困难农民工子女因贫困而辍学。让那些远离家乡的农民工及其家人，感受第二故乡和温暖。

加快推进农民工家庭城市融入进程，不仅是破除城乡二元分割体制的需要，也是推进城市化健康发展的需要。农民工城市融入的过程，实质是公共服务均等化的过程，是政府义不容辞的责任。政府制定各项政策措施时要以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动农民工个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，也就是农民工在城市“有活干，有学上，有房住，有保障”，实现农民工家庭的城市梦。

2.5 放宽户籍准入门槛，共享发展成果

对于在城市有稳定职业、较高学历或技能的各类农民工，放宽其户籍转入的门槛，让这些充满活力的劳动大军融入城市，成为新市民，共享城市改革发展的成果，从根木上解决他们包括子女生存、安全、教育在内的后顾之忧。第一，对农民工户籍转入采取积分制，由政府制定积分标准并张榜公布，对达到一定分值的农民工本人、配偶及子女的户籍自动转入。第二，完善暂住证制度，拓展其使用功能，外来务工人员凭暂住证和与企业签订的劳动合同在计生服务、子女疫苗接种、子女就学、劳动就业、社会保险、医疗卫生、房屋租赁等基本公共服务方面享受与本地居民同等待遇。第三，加强部门协调，实现信息共享。各工业区及主要工业镇街与人力资源和社会保障、民政、卫生等部门要加强与公安部门的沟通联系，及时了解掌握农民工家庭新落户及暂住情况，实现信息的准确传输和共享，及时将其纳入服务管理范围，使城市成为吸引各类就业创业人才的阵地。这不仅有利于改善城市用工软环境，优化人力资源配置，而且从制度上使农民工家庭真正融入城市。

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