李全

指数保险一定程度上是对公共财政在一些公共产品和公共服务提供过程中的有效补充，具备融合财政涉灾预算体系的必要性和可行性。无论从公共财政的性质职责、支付能力还是法律要求上，政府公共财政都是指数保险实施的重要基础。

自十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“建立巨灾保险制度”，指数保险的试点工作开始在深圳、宁波、云南、四川、广东、黑龙江等地相继展开。指数保险作为一种创新的保险机制，因为具有交易结构透明、交易成本可靠、赔付触发机制标准化等诸多优越性，适用于自然灾害等发生概率不确定、造成损失巨大，而传统保险机制又难以覆盖的意外事件，可以广泛地用以补充财政救助机制。这种机制在多地的实践，是现代财政制度实现救助措施的一种有益尝试，值得我国在适宜地区进行推广。

指数保险在中国的实践

2014年5月，由深圳市政府出资3600万元购买人保财险深圳分公司的巨灾保险服务，全国首个巨灾保险项目落地;同年11月，宁波市政府出资3800万元购买人保财险宁波分公司6亿元的公共巨灾保险产品;2015年8月，云南省大理白族自治州政策性农房地震保险试点启动，为全州境内因5级（含）以上地震造成的农村房屋直接损失和城镇居民死亡提供了风险保障，年保费3215万元全部由政府财政承担。其中，省级财政承担60%，州县级财政承担40%;同年11月，四川省城乡居民住房地震保险试点启动承保工作，四川省财政厅首年度为试点工作预拨4000余万元保费补贴资金，省级财政和市（州）财政合计拨付2000万元成立四川省地震保险基金，同时按照实收保费的20%计提并接受社会捐赠。同时，对投保的城乡居民给予60%的保费补贴;广东省巨灾保险从2016年在粤东西北湛江、韶关、梅州、汕尾、茂名、汕头、河源、云浮、清远、阳江等10个地市开展试点，由省市两级财政配套出资，每个试点地市预算3000万元，保费在3000万元以内的，按照省级与地市3：1的比例分担，超过3000万元的部分由地市承担，共提供风险保障23.47億元。

2016年起，黑龙江省28个贫困县（市）开始试行农业巨灾保险，农业财政巨灾指数保险是指由政府出资向保险公司购买巨灾指数保险产品，当合同约定的巨灾风险发生后，保险公司按照合同约定给予贫困地区财政救灾资金赔偿。黑龙江省内试点地区包括国家级贫困县9个、集中连片贫困地区11个、省级贫困县8个。通过试点，保险的功能作用进一步显现，日益成为政府精准扶贫的有力抓手，参与社会管理的有效载体，促进农业产业发展和农村稳定的有用工具。这是巨灾保险首次聚焦农业领域、扶贫主题，保障重点更突出、目标更明确，试点过程中以保险机制平滑财政年度资金预算，有效解决财政救灾资金“四两拨千斤”的作用。此次试点投保主体为黑龙江省财政厅，保险险种包括干旱指数保险、低温指数保险、降水过多指数保险、洪水淹没范围指数保险，总保费1亿元，保障程度23.24亿元。在保险期间内，当保险区域超过设定的干旱、低温、降水过多、流域洪水阈值后，保险人按保险合同约定，计算保险赔付金额，赔付到投保人指定账户。

实践证明，巨灾保险切实发挥了用少量财政资金提高救灾能力的作用，宁波市2015年“灿鸿”、“杜鹃”台风以及2016年“莫兰蒂”台风导致大范围受灾，巨灾保险接报案超过20万户（次），共赔付8900多万元。云南大理2015年10月保山市昌宁县、2016年5月云龙县两次地震，保险公司共计赔付了3553.76万元，在原有灾害救助基础上，地震保险使每户受灾重建户多得1万—3万元的重建资金，使每户修缮加固户多得1000—3000元的修复资金，显著提高了灾区群众恢复重建的能力。广东省2016年10月份“海马”台风登陆后，触发赔付，保险公司向汕头、梅州、河源三个地市政府共支付赔款2100万元，用于救灾复产和灾后救助，受到当地政府和群众好评。黑龙江省2016年农业财政巨灾保险试点夏、秋季多个阶段性指数触发，赔付金额超7200余万元，为受灾贫困县补充救灾赈灾资金，缓解“因灾致贫、因灾返贫”方面发挥了重要作用。

指数保险与公共财政的关系

依我国目前的国情，发生重大自然灾害之后，政府为救灾和灾后重建承担无限责任。面对巨灾，及时提供救援、保障受灾群众的基本生活、受灾地区的稳定这些都需要政府在短期内提供大量的流动资金来解决问题。中央政府和省级政府通常是最后的经济支柱，提供大部分的救援资金。风险准备金储备可以用作首批费用，但在面临重、特大自然灾害时，其金额通常不足。为了在巨灾之后筹集资金，地方和中央政府常需要采取重新分配预算、增加政府债券，或募集捐助等措施。然而，这些措施一般来说都有其局限性。重新分配预算难以提供足够的资金，而且还会从其他重要的公共支出需求中抽走资金。如果选择发行债券，巨灾之后的借款成本可能比较高，而且政府债务的进一步增加会加剧宏观经济指标以及金融体系的负担和隐患。而募集捐助，相当一部分会以物资和服务的形式提供，到达的时间不能保证，且数额无法预估。在上述的这些措施中，还有一个很重要的问题就是时间上的滞后，即救灾款项难以在灾害刚刚发生最需要的时刻到账——捐款具有很大的不确定性，发债通常是灾难结束后一段时间内才开始启动，最紧急的救灾应急资金需求压力主要落在政府。相比之下，灾前融资，如指数保险，可以有效应对发生频率很低同时又损失巨大的重、特大灾害事件。它有助于降低政府的金融风险敞口，在面对巨灾时为政府预算减少潜在的负担。灾前风险转移工具能够缩小实际经济损失和投保损失之间的差距，因此有助于降低政府预算的波动，减少政府在巨灾后筹集资金的需求，并增加预算的确定性。指数保险就是灾前融资的主要金融工具。

具体来看，指数保险与公共财政之间的逻辑关系如下：

第一，自然灾害的突发性、严重性和全局性使得公共财政灾后救助的反应速度和资金渠道上暴露了一定的问题。而基于上述关于指数保险的讨论，可以发现指数保险在灾后反应速度和资金供应透明度上都能较好地弥补财政资金的相应缺陷。

第二，指数保险的引入可以将自然灾害造成的部分财政负担转移到资本市场，充分利用资本市场的风险平摊能力。这样，公共财政的收支将逐步趋于平稳，利于完善预算管理。在一些发展中国家，创新型的指数联结解决方案已经使得政府和援助组织得以将自然灾害造成的部分财政负担转移到资本市场。其中包括，20世纪80年代的行业损失担保（ILWs）、20世纪90年代中期开始尝试的通过基于指數的保险连结证券（ILS）以及随后应用于与天气、死亡和长寿有关的指数风险。

第三，指数保险的引入能够提高公共财政对于自然灾害投入资金的保值增值能力。各级政府在我国《预算法》的要求下每年需要提出一定比例的预备费为面对自然灾害做准备，且此类预备费的使用上也有较强的约束。而指数保险能够借助资本市场一定程度上提高资金的保值增值能力，因此与预备费相比能够使单位公共财政支出的贡献更大。

因此，指数保险一定程度上是对公共财政在一些公共产品和公共服务提供过程中的有效补充。

公共财政为指数保险提供制度保障

指数保险应用于自然灾害赈灾和农业发展等领域都是提供公共产品的领域，应该是公共财政预算重点关注的领域，因为自然灾害、农业风险直接引发公共利益风险、企业风险和居民风险等多种风险，甚至引发生存危机、公共危机和金融危机，这些风险管理是政府的职能，是政府公共财政经费必须投入的领域。

从政府公共财政资金基础的角度分析，公共财政是指数保险实施的基础，中央财政收入具备支持购买巨灾指数保险的能力。除了中央公共财政收入外，全国财政预算支出中的“预备费”也具有为巨灾指数保险提供资金支持的能力，预备费或全国预算“机动资金”从资金规模上能够为指数保险的实施提供基础性作用，但从预算科目性质上看，预备费本身的使用可能存在一些困难。

从政府公共财政职权范围角度分析，在巨灾救助资金的管理问题上，政府应当担任设计平台框架和利用汲水效应刺激新兴业务的职责，而提高资金效率、平摊巨灾风险的任务应当交给资本市场。这一观点是国外普遍较为认可的，从理论上讲也是较为正确的。

因此，既然公共财政保障公共利益是其基本职责，公共财政是购买指数保险类公共产品的资金基础，公共财政向自然灾害方面的资金投入有法定的要求。因此无论从公共财政的性质职责、支付能力还是法律要求上，政府公共财政都是指数保险实施的重要基础。