王永坤 范露康 付同宇

摘 要：辽宁老龄人口数量激增，养老服务存在供给总量与总体有效需求不足、需求市场匹配度下降等问题。在对辽宁养老服务业现状进行研究的基础上，运用SWOT分析法对辽宁养老产业中引入PPP模式的优势、劣势、机会、威胁进行了系统阐述，并提出了PPP模式应用于辽宁养老服务业的具体路径，为辽宁养老产业的健康发展提供决策支持。

关键词：养老服务业 PPP 服务模式 SWOT分析

中图分类号：F719 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）10（a）-138-03

截至2017年末，辽宁省60周岁以上老年人口达到998.4万人，65岁以上老年人口626.8万人，辽宁老龄化程度在全国排名第一。在严峻的老龄化形势下，养老问题已经成为各国政府关注的重点领域之一[1]。近年来我国养老服务业已经基本形成政府、社会、市场并存的配置机制。在这样的大背景下，辽宁省养老服务日趋规范，但仍存在机构养老不完善、居家养老条件缺乏、居家养老依托不足的问题[2]。目前全国已经有137个养老项目进入政府和社会资本合作信息平台库，辽宁有3个养老项目入库，辽宁养老产业PPP推行较为缓慢，有较大发展空间。

1 辽宁省养老服务现状分析

1.1 辽宁省养老资源需求现状

1.1.1 需求总量上升、有效需求不足

辽宁省自1996年进入老年型社会后，养老需求总量持续上升，以辽宁65岁以上的老年人为例，人均医疗费用达319952元，是0～14岁人群的4倍。虽然需求总量上升，但其有效需求明显不足，尤其是辽宁区域发展不平衡，辽西北地区大部分高龄或贫困老年人支付能力有限，老年人购买意愿强烈与有效需求难以实现。

1.1.2 市场匹配度下降、供需结构失衡

辽宁有超过450万的老年人口患有慢性病和其他疾病，失能、半失能老人也有百余万人。不同身体状况的老年人对养老服务需求存在差异，一般而言，可行为老人的需求层次较低，主要集中于疾病预防与管理、健康养生和社会参与等；行为能力衰退或半失能老人的需求层次较高，包括疾病诊断与干预、康复疗养和情绪疏导；失能老人对照护服务的水平和层次则具有更高要求，涉及长期护理、专业医疗和临终关怀等。辽宁养老服务行业市场细化程度不足，产品类别单一。以沈阳市为例，各类养老机构90%是照料床位，护理型床位不到10%，医养互补型产品有限，难以匹配健康养老服务需求的多元化和梯度递进要求，造成供需结构失衡。

1.2 辽宁养老服务业供给现状

1.2.1 养老服务资源缺口大、发展不平衡

截至目前，辽宁省平均每千名老人拥有养老床位数30.3张，低于发达国家平均每千名老人50～70张的床位量。全省居家和机构养老护理员只有8000多人，缺口至少有数万人，持证上岗者仅占10%[3]。地区发展不平衡造成养老资源发展不平衡，沈阳、大连等中南部地区养老机构数量和床位明显高于西北地区，养老环境、交通和服务设施、服务人员等也有明显优势，西部和北部地区养老服务却亟需得到重视和支持。

1.2.2 养老服务模式形式多样

近年来辽宁省养老服务模式呈现多样化趋势，一些具有PPP雏形的公建民营、多元参与、社会化程度高的养老模式在沈阳、大连、鞍山等地推行开来，北票、凌源、建昌等贫困地区也推出了由政府购买部分服务、财政补贴解决人员开支、社会和慈善捐助服务特困人员的老年托管机构[4]，具体内容如表1所示。

2 PPP模式助推辽宁养老服务的SWOT分析

为了更加科学的分析PPP模式助推辽宁养老服务的优势、劣势、机会、威胁，本文引入SWOT分析方法进行更为细致的分析，为辽宁养老决策提供依据。

（1）优势分析。

近年来辽宁陆续发布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《关于印发2016年辽宁省政府购买服务改革试点工作实施方案的通知》，积极推进养老PPP模式改革，这些利好消息都说明辽宁养老服务业推行PPP模式具有一定的优势。同时，一些客观需求也表明辽宁推行养老PPP非常迫切。表现在：首先，辽宁政府迫切需要通过社会资本融资解决财政资金压力。辽宁未来5年养老金缺口超过2500亿，通过吸引民间资本进入养老服务领域，可以极大地缓解养老领域的资金投入，减轻政府在养老服务方面的财政预算。其次，辽宁养老服务水平和服务质量亟待提高。参与PPP合作的社会资本在利益驱动下可通过引进和培养高素质、专业化的人才，来提高机构养老服务的专业化水平和供给质量，解决辽宁“一床难求”与“床位闲置”的矛盾问题，有效满足辽宁老年人对养老服务的需求。最后，有利于优化辽宁养老服务资源。辽宁存在很多服务质量不高、盈利能力较弱的存量养老项目，如在营的养老院、疗养院等，还存在一些废弃的厂房、医院、疗养院、培训中心等可转型为养老服务的资源，目前对这些资源的利用效率不高，可以通过采用多样化的PPP服务模式充分利用闲置资源，优化养老结构。

（2）劣势分析。

辽宁在推行养老项目PPP模式时，一些客观条件限制了其发展。首先，辽宁养老领域PPP项目数量少，现有项目多为建设期或识别期。据财政部政府和社会资本合作中心数据显示，辽宁省PPP项目与全国平均水平持平，但覆盖领域有限，均集中于市政工程等公共基础设施项目[5]。入库的3项养老项目均没有进入经营阶段，实际落地率非常低。其次，PPP項目运行模式单一，供需方机制设置不灵活。辽宁省80%以上的PPP项目都采用BOT模式，运行模式单一，且多着眼于服务中高端群体，低收入老年人很难负担。此外，辽宁省养老PPP项目主要是使用者付费加财政补贴的形式，收费形式单一，没有经过实践验证其合理性，缺乏政策指导以及相对成熟的经验。最后，社会资本参与的积极性不高。当前我国社会资本在进入PPP领域顾虑较大[6]。社会力量参与养老服务业的动力来源于盈利，辽宁省养老机构约60%亏损，10%左右略有盈余，30%处于盈亏平衡状态，属于较低收益产业，大部分社会资本都不愿参与风险较大、占用时间较长的经营期。

（3）机遇。

在外部推动力和内部需求的共同作用下，辽宁推广养老服务PPP模式机遇明显，表现在：首先，辽宁PPP发展获得社会多方助力。在国务院新一轮东北振兴战略部署的引领下，辽宁省将推广PPP模式作为促进民间投资的重要手段，鼓励社会资本尤其是民间资本积极参与PPP项目建设，国家发展改革委、国家开发银行、中国建设银行均参与到辽宁省PPP创新工作中。其次，辽宁养老服务业内部需求广阔。按照辽宁省已经进入重度老龄化社会的现状，老年人对养老服务的需求明显。虽然当前沈阳大连鞍山等地陆续提高了社区居家养老服务中心的覆盖率，但是辽宁地区城乡间发展不平衡，养老基础设施满意度较低，养老服务配套还需加速跟进，因此区县发展不平衡对PPP养老模式需求更为迫切，说明辽宁养老服务业具有巨大的市场容量。最后，辽宁已经有养老PPP成功的范例。葫芦岛老年公寓、喀左馨丰老年公寓是辽宁省首批养老PPP项目，目前均处于建设阶段。

（4）威胁。

养老服务领域关系到老年人切身利益，在引入社会资本时会对法律保障、监管机制等提出更高的要求，辽宁养老服务PPP仍存在政策、法律、政府监管等方面的问题。具体威胁表现在：首先，政府缺乏对养老服务质量和服务水平的监控措施。辽宁政府部门在项目运作时更强调其社会价值，却对项目运作过程中的服务评估环节监管不足。其次，风险分配及契约机制不完善。PPP项目运营周期长，风险大，契约不清晰会导致参与方陷入利益纠纷。因此，需要制定合理的风险防范与契约风险机制让政府和私营机构按照某种合理分配方式进行分担。最后，法律与管理制度的缺失[7]。虽然辽宁省政府多次发布相关文件对PPP项目的识别、归集、储备、实施等做出了规定，但是在法律法规层面上仍缺乏顶层设计和针对PPP在养老领域实施的具体方案及规划，没有清晰界定职能部门的权力范围和相关主体的权责利，这些都使得养老PPP项目在运行时困难重重。

3 辽宁养老服务PPP运营路径优化

3.1 政府切实发挥全过程引导与监控作用

PPP模式能够提高养老服务的供给效果，缓解辽宁财政压力，但能让其发挥作用还需要政府部门切实起到正向引导与监控作用。首先，项目实施前期政府部门应该针对养老领域制定具体的法律法规及实施条例，进行更为系统的顶层设计和对具体方案的规划。其次，在决定是否采用PPP模式时需要进行物有所值评价、可持续承受能力评价、成本估算与预测。西方发达国家有严格的财政可承受能力评估和过程评估机制，将其作为项目准入的重要指标[8]，只有这样才能将养老项目风险降到较低水平。

3.2 确定多样化的服务模式

针对辽宁PPP项目运行模式单一，供需方机制设置不灵活的问题，政府部门应该进行科学的分析论证，选择适宜辽宁的PPP运作模式，如可以根据情况灵活采取特许经营、服务外包、私有化等方式。

3.3 合理分配风险

针对辽宁养老服务PPP项目风险分配及契约机制不完善问题，合理设计风险分配机制，如政府部门承担公司经营中政策、法律风险，在特许期内如果发生重大政治及法律法规的调整使得社会资本方受到重大经济损失时，政府有权提高收费标准和延长经营期限。同样，如果社会资本方运营不善，提供服务质量不高，使老年人根本利益受损，政府享有一票否决权，更换其他公司进行运营。项目在融资、设计、建设及运营各阶段的风险大多由社会资本方承担，不可抗风分险主要由双方共同承担。

3.4 引入第三方评价机制

针对PPP项目缺乏服务质量和服务水平监控措施的问题，引入专业化的第三方评估机构解决辽宁养老服务中的质量和从业人员素质不高的问题。第三方组织对老年人定期走访调查，作出评审报告，对服务公司的信誉、服务质量进行评价，政府依据报告汇总本地老年人口的数据、健康状况和收入状况等，建立完善评价体系和规范标准来保障养老服务供给质量。

参考文献

[1] 杨健，张金峰.高度老龄化地区养老服务探索及发展策略研究——以天津市为例[J].西北人口，2016，37（4）.

[2] 刘玉玫.老龄化背景下辽宁社区居家养老服务对策[J].中国统计，2015（12）.

[3] 贾玉娇.中国养老服务体系建设中的突出问题与解决思路[J].求索，2017（10）.

[4] 辽宁省加快发展养老服务业领导小组办公室.辽宁省养老服务业创新发展模式汇编[EB/OL].ttp：//www.lndca.gov.cn/ jyjl/201609/t20160928_2537740.html.

[5] 陈世金，刘浩.PPP模式决策的影响因素分析——基于发展中国家的经验[J].统计与信息论坛，2016（5）.

[6] 章萍，严运楼.养老服务PPP模式研究述评[J].武汉金融， 2018（3）.

[7] 王經绫，华龙.PPP机制应用于我国养老机构建设的必要性研究[J].经济研究参考，2014（5）.

[8] 吴淼，徐小丰.PPP模式中的政府规制：西方发达国家的经验研究[J].华中科技大学学报（社会科学版），2018，32（2）.

①基金项目：辽宁省社科规划基金（L15CJY010）；辽宁经济社会发展立项课题（2015lslktjjx-13）。

作者简介：王永坤（1981-），女，汉族，辽宁朝阳人，讲师，博士研究生，主要从事管理科学与工程方面的研究。