李丽娟 毕莹竹

摘要：新西兰是世界上建立国家公园较早的国家之一，其实行的绿色管理体制有效地保护了国家公园优美的生态环境，很好地协调了保护与游憩利用的关系。文章在总结其成功管理经验的基础上，探讨了我国如何构建有自身特色的、符合国情的国家公园管理机制，进而确保我国的国家公园能够健康有序地发展。

关键词：国家公园，绿色管理，成功经验，新西兰

“国家公园”一词最早由美国艺术家乔治·卡特琳（George Catlin）在1832年提出，他因看到美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和荒野所造成的负面影响，提出了希望政府能够建立宏伟的国家公园，以有效保护自然环境和土著文化的“原始和鲜活的状态”[1]。新西兰是世界上最早建立保护地的国家之一，在1887年就建立了第一座由土著毛利酋长捐赠给国家的汤加里罗国家公园，迄今共建立了14座国家公园，其所实行的国家层面绿色管理模式[2]值得借鉴。

我国从20世纪50年代开始建立保护区，现已形成了自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、湿地公园、矿山公园和水利风景区共7类保护地，但在发展过程中依然存在管理机制不健全、开发利用过度、保护力度不夠等诸多问题。为此，我国在2013年11月党的十八届三中全会提出了建立国家公园体制，在2015年13个中央部、委、局、办签发了《建立国家公园体系试点方案》，明确在12个省份建立9个试点国家公园[3]。2017年9月，中办、国办印发了《建立国家公园体制总体方案》，为我国国家公园建设提供全面的指导，使各项工作有序推进。通过建立符合我国国情的国家公园制度，可以有效保护国家公园内宝贵的自然、人文资源和环境。

1 新西兰国家公园概况

新西兰国土面积为26.87万k㎡，山地和丘陵占其总面积的75%以上，属温带海洋性气候，森林覆盖率高且生态环境质量好。其生态系统是在远离地球几个大陆板块的孤立生境中独立演化而来，因而较为脆弱，对外界影响也十分敏感[2，4]。自有人类居住的1000多年时间里，土著毛利人过度的农耕以及大规模欧洲移民带来的畜牧业和外来物种都对其脆弱的生态系统造成了严重的威胁，导致森林覆盖率降低、许多原有物种灭绝。生态环境的恶化使得新西兰人民的生态保护意识增强，开始考虑通过建立国家公园和保护区来保护其脆弱的生态环境。自1887年第一座汤加里罗（Tongariro）国家公园建成后累计建立了14座国家公园（见表1）.同时还建有32个海洋保护区、70个保护公园、85个有害物种无控制的岛屿[2，5]。

2 新西兰国家公园管理成功经验

2.1 严格有效的管理机制

新西兰国家公园采用政府和非政府双列垂直领导的管理体系[2，5]（表2），各管理机构设置合理规范，职能划分清晰明确。政府管理系列是在保护部统领下的中央和地方政府各职能部门，中央管理部门主要负责制定政策、编制计划、审计、配置资源、维护和服务等工作;地方管理部门主要职责是协同地方政府进行管理;保护部是唯一的、综合性的保护和管理部门，上对议会、下对公众负责。非政府系列由中央和地方保护委员会构成，中央保护委员会代表公众利益负责立法和监督工作;地方保护委员会具有保护和监督的职能。

2.2 完整统一的法律体系

新西兰国家公园法律体系在早期时候面临着多个法律并存，分而治之的困境。管辖范围较小、更具体的法律法规主要有《野生动物法》《野生动物控制法》《海洋保护区法》等;管辖范围较大、更普遍性的法律法规有1952年通过的《国家公园法》和1987年颁布的《自然保护区体系法》以及1989年修改成的《新西兰自然保护区体系法改革法案》，它们成为新西兰国家公园和自然保护区管理的主要依据，其核心思想是保护和利用相结合，充分体现了可持续发展的代际公平观[5]。直到1996年10月，新西兰正式颁布了能够统领现今各类资源保护法，具有绝对的权威性和综合性的《保护法》[2]，近几年又将60多部有关资源管理的地方部门法律法规统一成《资源管理法》，有效解决了地方在资源管理上的混乱，理顺了地方经济发展和环境保护方面的关系[5]。

2.3 科学统一的规划体系

新西兰国家公园规划标准统一，非常重视保护与利用相协调以及毛利人土著文化的融入。他们通过全面系统的资源本底调查，建立了统一的资源调查数据库，制定了统一的旅游规划工具包，同时引入了澳大利亚绿色环球21标准体系：国家保护部发行了专题工作手册指导实际工作，并绘制了分区域的游憩机会和旅游设施图谱，对公园内外不同区域可开展的游憩活动和允许建设的游憩设施都有严格而详尽的说明和详细的规定，成为公园合理化和持续性地游憩利用的有效指导。此外，在规划时重视融入毛利人土著文化，使优美的自然景观和独特的土著文化有机融合，并鼓励和指导毛利人社区充分参与规划的讨论和监督，有效促进了传统毛利文化的保存、继承和发扬：同时注重产学研结合，将新西兰林肯大学公园、旅游和环境管理学院作为其技术支撑单位，鼓励科研成果及时转化，为国家公园的科学管理和规划提供有力的技术支持和理论指导。

2.4 严格的特许经营制度

新西兰国家公园特许经营制度本着公平、公正和公开的原则，由唯一的授权权力机构——自然资源保护部严格按照有关规定进行特许项目的审批，同时兼顾保护和休闲游憩利用两种功能。审批时主要考虑经营项目是否符合国家公园保护计划和地区保护管理策略以及其环境影响评估结果是否符合要求[6-7]。自然资源保护部会采用分散式（分别授权给不同的经营者以避免独家垄断）和短期式（根据环境影响程度给予3个月到5年左有的特许时间）进行授权，同时将一些重大的、涉及到当地社区居民利益的特许经营项目进行公开公示，以接受社会的监督[2]。

2.5 广泛全面的公众参与机制

新西兰国家公园管理中的公众参与具有整体性和广泛性的特点[2，5]，他们可以全方位参与国家公园建设和管理的各个环节。一般通过宏观和微观两个层面参与国家公园的管理：从宏观层面，中央和地方保护委员会成员代表公众参与国家公园的立法、保护和监督工作;从微观层面，那些私人土地被划归到公园里的社区居民，通过与政府共管或联合保护经营的方式直接参与国家公园的建设和管理，其他社区民众则通过参与日常工作而进行间接的管理[5]。民众可以与政府及规划人员进行有效沟通，进而决定拟建设项目的可行性和必要性，其决策权甚至会高于政府，充分体现了“居民当家作主”。同时，公众可以全程监督国家公园的经营和管理过程以及使用者的行为，发现问题及时予以举报，充分发挥了民众的监督权。

3 新西兰国家公园管理经验对我国的借鉴

我国在《建立国家公园体制总体方案》中明确提出了要建成具有中国特色的统一、规范、高效的国家公园管理体制[8-9]，同年又将建立以国家公园为主体的保护地体系写入党的十九大报告，充分证明了我国非常重视国家公园的体制创新和优化管理[10]。然而我国国家公园具有较强的独特性和复杂性，如保护对象多样、占地规模大、地跨多个省域、各利益群体关系错综复杂等。因此，为了更好地实现国家公园所设立的目标，需要借鉴他山之石，逐步健全管理体制，创新运营机制。

3.1 理顺关系，适时建立由政府主导管理、社会力量广泛参与的管理体系

我国大部分试点国家公园已经成立了由省级政府垂直管理的国家公园管理局，更为可喜的是在2017年8月成立了首个由中央直管的东北虎豹国家公园管理局，试点期间具体委托给国家林业局代为执行，成为中央直接管理国家公园的重要起点，在一定程度上解决了以往保护地部门分割、多头管理、碎片化的问题[8-9]。然而，依然会面临有些跨省域或跨部门的协调与管理、保护与生态补偿等诸多难题，因此急需成立国家层面的统一管理部门。2018年3月13日，国务院机构改革方案公布，成立了由多部门组成的自然资源部，受其管理的国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子，这是我国国家公园走向中央集权、政府主导管理的关键一步，必将更有利于各部门的高效协调以及国家公园的统一管理和严格保护。同时，我国还应充分调动社会力量共同参与到国家公园的管理工作中来，不妨学习新西兰成立中央和地方保护委员会，根据我国国情建议由中央和地方人大、政协牵头组建，由全国和各国家公园所在地的多学科专家学者、相关企业代表、社会公益组织成员和社区居民等构成，其成员可以积极参与国家公园的设立、建设、运行、管理和监督等各环节，以及生态保护、自然教育、科学研究等各领域[3]，每年定期或不定期地明察暗访公园的运营和管理情况。这样，通过构建由政府主导、社会力量广泛参与的长效管理机制和体系以确保我国国家公园健康有序地发展。

3.2 制定全面和统一的国家公园保护法

目前，部分试点国家公园已经开始制定了各自的管理条例、办法和体制方案，如三江源和神农架的国家公园条例、钱江源国家公园山水田林河管理办法、武夷山国家公园试点区财政体制方案[3，8]和祁连山国家公园体制试点区试点实施方案[11]等，对公园内的科研科普、生态管护公益岗位、特许经营、预算管理、项目投资、社会捐赠、志愿者管理、访客管理、国际合作交流以及生态保护补助奖励政策等进行了探索性地规定，并积累了宝贵的经验。今后，我国尚需进一步总结经验，适时制定出一部更为全面统一、针对性和执行性更强的国家层面的国家公园保护法，以明确管理机制、资源和环境保护原则、规划标准、分区管理、休闲游憩利用、特许经营制度、经费筹集和使用规定、各职能部门及相关利益群体的权责等具体内容，并制定切实可行的执行方案，同时协调好和现存多部相关法律（如《风景名胜区条例》《森林法》《自然遗产保护法》等）的关系，以避免因参照法规过多而带来的混乱和执法难度。

3.3 制定统一的国家公园规划标准

我国各试点国家公园已经和正在由各自的管委会编制发展规划，但尚缺乏国家层面的统一标准，缺少有效的监督机制。因此，我国应考虑建立一套统一的国家公园资源调查数据库和评价标准，制定统一的规划标准[12]，包括资源和环境的保护和游憩利用标准、绘制可开展的游憩活动机会和设施图谱等。在统一的规划标准中，要注重协调好保护和游憩利用的关系;注重对本地文化的挖掘和融入，将自然景观和文化体验相结合：注重产学研结合，加强与高校、科研院所的合作，吸引和鼓励专家学者进行科研实践，并将成果及时转化。同时，在全国范围内精选少数几家规划单位为全国的国家公园制定统一的发展规划，再由各国家公园管理局根据自身情况略作调整。

3.4 建立严格的特许经营制度

我国的保护地都曾经或多或少地存在着经营项目被承包、探矿和开矿权被审批、核心保护区和生态修复区内的林地被征占和林木被采伐、集体林占比高等诸多问题[3，13]。虽然目前已经通过建立国家公园而采取了暂停项目或者有序退出的方式加以严格管理和规范[3]，以期最大限度地保护生态系统和自然遺产，但依然缺少严格的特许经营制度。我国可以考虑将国家公园内允许经营的项目分别特许给不同的经营者，并且根据其环境影响程度给予不同的经营年限，不宜过长，同时引入社会监督机制。

3.5 逐步有序地建立全方位的公众参与机制

我国已经注重建立国家公园社区利益共享和协调发展机制，如优先聘用社区居民到国家公园工作、转移安置保护区范围内的居民、扶持发展他们的替代生计等[3，13]，但依然局限于参与保护区的维护工作，还没有真正地参与到国家公园的建立、管理和规划的各个环节，公众参与的广泛性和深度还远远不够。目前在试点国家公园发展规划中都提到了要逐步有序扩大社会参与的机会，充分说明我国已经开始重视公众的参与。今后，我国应逐步建立更为广泛的公众参与和监督以及协同共管的长效机制[14-15]，通过成立中央和地方保护委员会，鼓励其成员积极参与国家公园的宏观政策制定、总体发展规划、运营和管理等的讨论、决策和监督执行等工作，代表全国公众行使管理和监督权，对不法行为或违规行为进行举报。各相关管理部门有必要公布各自的监督举报电话，以畅通公众监督举报的渠道，并确保公众得到全面、广泛而深入的参与、监督甚至决策权益，确保社会参与的长效机制落到实处。

参考文献

[l]约翰缪尔.在上帝的荒野中[M].毛佳玲，译.哈尔滨：哈尔滨出版社.2005.

[2]杨桂华，牛红卫，蒙睿，等新西兰国家公园绿色管理经验及对云南的启迪[J].林业资源管理，2007（6）：96-104

[3]国家发展和改革委员会社会发展司.国家发展和改革委员会负责同志就《建立国家公同体制总体方案》答记者问[J].生物多样性，2017，25（10）：1050-1053.

[4]马建忠，杨桂华新西兰的国家公同[J].世界环境，2009（1）：76-77.

[5]郭宇航.新西兰国家公同及其借鉴价值研究[D].呼和浩特：内蒙古大学，2013.

[6]王月.新西兰国家公同的保护性经营[J].世界环境，2009（4）：77-78.

[7] David Thmn.于文鹏，译.新西兰一个国家公园的环境管理[J]世界环境，1991（1）：31-35.

[8]苏杨.事权统一、责权相当，中央出钱、指导有方：解读《建立国家公同体制总体方案》之一[J].中国发展观察，2017（Z3）：95 -102

[9]何聪，姜峰，王梅，等.“中华水塔”这样守护（三江源国家公园出招“九龙治水”变“攥指成拳”）[N].人民日报，2018 - 01- 12（16）.

[10]朱春全.国家公同体制建设的口标与任务[J].生物多样性，2017，25（10）：1047-1049.

[11]窦亚权，李娅我国国家公园建设现状及发展理念探析[J]世界林业研究，2018，31（1）：75-80.

[12]孙鸿雁.唐芳林，赵文飞，等.构建国家公园技术标准体系初探[J].林业建设，2017（5）：7-10.

[13]吴健，胡蕾高壮国家公园：从保护地“管理”走向“治理”[J].环境保护，2017（19）：30-33.

[14]马克平.中国国家公园建设取得标志性进展[J].生物多样性，2017，25（10）：1031-1032.

[15]魏钰，苏杨《建立国家公同体制总体方案》中的“权、钱”相关问题解决方案解析[J].生物多样性，2017，25（10）：1042-1044