汪江连

摘要：《宪法》第127条第1款与《监察法》第4条明确了监察委员会（监察机关）依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，这是监察权的独立性之宪法规范基础。监察权独立行使既要满足合法性要求，同时不排斥基于政治体制设计的政治监督与法律监督。除了要接受党的领导，对人大负责并接受其监督以外，监察机关在行使监察权时需要与审判机关、检察机关以及执法机关相互配合、相互制约，他们之间构成了自主独立与相互监督的制衡关系。通过这种权力机关之间制衡的宪法设计，借以实现对公权力本身的监督，使其在“制度的笼子”里依法运行，从而限制公权的任性、规制公职人员的行为，并最终保障和实现公民的基本权利和社会的公共利益。

关键词：国家监察体制改革 监察机关 监察委员会 監察权独立性

一、引言

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）于2018年进行了第五次修正，本次修正的主要内容之一就是确立了监察委员会在宪法中的地位。其中，《宪法》第127条第1款明确规定“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”此一规定即监察权的“独立性”问题，其含义意在：作为监察机关的监察委员会依法独立行使监察权。结合《宪法》和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的有关规定，有如下一些问题值得予以进一步的阐释：监察机关（即监察委员会）独立行使监察权的规范意涵是什么？监察机关独立行使监察权，如何接受党的领导与监督，如何对人大负责并接受其监督？监察机关独立行使监察权的宪法约束机制是什么？等等。

二、监察机关依法独立行使监察权的宪法规范基础

从2016年启动的国家监察体制改革，历时两年，从部分区域试点到全国推开，逐步形成了一种不同于以往分散监督的统一国家权力监督机制，这一改革举措势必涉及宪法上国家权力结构的重大变化。于是，2018年3月11日第十三届全国人民代表大会对现行宪法作了修改，其核心内容之一就是在宪法第三章“国家机构”中新增了一节，即第七节“监察委员会”。这是我国自从八二宪法实施以来最重大的国家权力结构之变化，使原来以全国人大作为最高国家权力机关所领导下的“一府两院”模式转变成了“一府一委两院制”模式。《宪法》第123条至第127条规定了监察委员会的性质、地位、组成、产生、任期、职权、领导方式、工作机制及其独立性等问题。其中，第127条第1款是关于监察权的独立性问题之规范，其意在从宪法上对监察机关依法独立行使监察权予以明确，它构成监察委员会行使监察权的宪法规范基础及其界限，结合《宪法》第131条与第136条之规定，笔者将进一步分析此一宪法条文的规范结构及其机理。

（一）宪法第127条第1款的基本含义

《宪法》第127条第1款与第131条、第136条的表述方式是基本相同的，即“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。后两条分别将监察委员会改成“人民法院”和“人民检察院”，将“监察权”改成“审判权”和“检察权”即可，这三条规定涉及三个国家权力机关，分别指向了三类不同性质的国家权力。从规范的行文我们不难看出，宪法意图赋予它们同样的宪法地位，即这三大机构“依法”“独立”行使对应的权力，不受“行政机关”“社会团体”和“个人”的“干涉”。此一规范涉及如下的内容：

第一，监察权独立性的法律保留原则。监察委员会到底如何行使国家监察权，独立行使监察权的条件、限制和具体边界在哪里？除了宪法规定之外，宪法将其赋予给了法律，即作为一种公权力的监察权，其具体的展开要以“法律”的方式予以明确。当然，涉及监察权独立行使的法律规定依然要接受合宪性审视，宪法规定且仅规定监察权运行的核心内容。展言之，我国宪法上确立的这个新型国家权力，其具体运行规则由《监察法》及其相关法律予以明确。

第二，监察权的“独立性”要审视宪法和《监察法》的有关规定。宪法第127条第1款明确了监察委员会行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，简言之，前述三类主体无权干预监察权的运行。当然，在宪法和法律中所设定的诸如公民监督权之行使并不构成对监察权运行的非法干涉，一切依法对监察权运行的监督也不构成干涉，换言之，干涉是“非法”的影响、介入或干预，但依法的影响、介入或干预就不构成宪法第127条第1款意义上的“干涉”。与此同时，我们必须明确，宪法所规定的是监察委员会依法独立行使监察权，而非监察人员或监察官依法独立行使监察权，简言之，监察权的独立性是组织化权力的独立性，其一如我国的审判权、检察权由人民法院、人民检察院独立行使一样，是为组织化（单位）独立权力，而非人格化（个人性）独立权力。

第三，宪法第127条第1款相关概念的规范展开。从解释学上看，此处的“行政机关”应当解释为与立法机关、司法机关、检察机关、军事机关等相并列的机关，即狭义的行政权主体，主要是指包括国务院在内的各级人民政府及其机构、部门等。社会团体在我国主要是指除了立法机关、行政机关、司法机关等之外的第三方社会组织，即非政府组织，在欧美是指NGO，它包括法人团体和非法人团体，也涵盖基层性群众自治团体。一个值得思考的问题在于，社会团体是否包括政党。学界一个普遍的观点认为，我国的社会团体不包括政党，@至于政党对监察权是否能介入或干预，下文将展开。

此外，关于“个人”，除了自然人之外，是否包含诸如公司、企业等“私人”“私主体”？的确，从文义解释上，此处的社会团体和个人，皆不包括公司企业等私法人。然则，结合近年来的法治变迁，我们可以对“个人”做扩大解释，此处应包括私主体，唯此，才符合立法目的。同时，我们也可以采取“举重以明轻”或类推解释方式，将公司企业与个人、社会团体等类比，作为个体的人尚且不能干预监察权的依法独立行使，作为以非营利性运转的社会团体也不可干预监察权的独立性，故而作为人的结合，营利性的“团体”当然也不可干预之。也有学者认为，此处的“个人”易于被解释为“公民个人”，不能达到对党政领导干部干预监察活动有规制效果。然而，笔者认为，个人包括一切自然人，是剥离了各种政治、经济或文化身份的抽象意义上的私法人格者，当然涵盖了党政干部。

（二）监察权“独立性”的主要意涵

监察权“独立性”，是指监察权由监察机关（即监察委员会）独立行使，除了依照宪法法律规定的限制与约束外，不受其他权力的干预或干涉。从宪法与监察法文本表述看，我国的监察权由国家监察委员会和地方各级监察委员会依法独立行使，简言之，此即监察委员会开展监察活动的独立性问题。监察权独立性的主要包括如下内容：

第一，监察权由监察机关（监察委员会）而非监察官或监察人员依法独立行使。我国《宪法》和《监察法》对此予以明确的规定，也就是说我们所实行的是监察机关（监察委员会）独立，而非监察官（监察人员）独立。我国监察权运行的机理不同于检察权，更不同于审判权。比如有人主张检察官应当适度拥有独立检察的权力，这样才符合检察官责任制的机理与有关规定。也有学者指出，我們要实现法院独立司法与法官独立审判的有机统一，借以落实“谁审判谁负责”以及司法终身责任制的司法改革之要旨。与此同时，也有学者从法官独任制与检察官独任制的角度来论述，认为法官、检察官相对独立于机关和有关人员独立开展司法活动，这种观点试图调适我国司法权行使与西方司法独立之不同，也可作为思考监察权独立性的参考。

第二，监察法所规定的监察工作机制决定了监察权的独立实为监察机关的独立。监察权的独立性问题，说到底是监察委员会的独立性问题，包括监察官在内的监察人员在对监察对象进行监督、调查和处置时，仅有有限的独立性，几乎所有重要的关键决策都要经过主管领导、上级领导或监察委员会领导机构的批准和决定。综观《监察法》第四章“监察权限”的规定，我们不难看出，监察工作的开展都以“监察机关”为主体，而非具体化为监察人员或监察官。监察人员开展工作皆以监察机关的指派为准，其工作机理是类同于行政机关的机理。一切带有处分性的监察决定都以监察机关的组织决策机制和组织决定方式做出。比如《监察法》第43条规定“监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。”这明显区别于人民检察院和人民法院开展工作的方式和机制，它强调了集体决策，而抑制监察人员的个体决断资格与冲动，试图减少个人的专断。鉴于《监察委员会组织法》和《监察官法》仍未出台，监察委员会和监察官开展监察工作的具体程序、职权确定、工作机制和决策机制等暂未形成，相关的问题要等待未来解决。

三、监察机关依法独立行使监察权与“党的领导”关系：合署办公如何实现？

从制度实践的角度来看，国家监察体制改革前的行政监察机构即中央的监察部与地方的监察厅、局等，采取与当地党的纪委合署办公的方式开展工作，这种合署办公始于1993年，按照中共中央、国务院的决定，中央层面实行中央纪委与监察部合署办公，即“一套工作机构、两个机关名称”的体制。2016年启动的国家监察体制改革试点和全面推开，2018年《监察法》通过后各地的监察委员会挂牌、组建和机构运行机制，都采取了合署办公的方式。那么，此处有两个问题，第一，如何实现“党的领导”与监察权的“独立性”有机统一？第二，合署办公如何确保监察机关依法独立行使监察权？

（一）“党的领导”与监察权的“独立性”之实现

“党的领导”首次在现行宪法第五次修订时进入到宪法文本的正文，《宪法》第1条第2款第2句规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”从规范宪法学的角度看，此一规范既是政治性规范，也是规制性规范，它既有描述性也有规范性，该规范的法律效力和法律适用问题较为复杂，需要具体到每部法律之中，往往多是涉及到国家政权和国家安全等方面。

“党的领导”既是政治问题，也是法律问题。作为执政党的中国共产党，主要是从保障政权合法性、稳定性和有效性等角度来实现执政，往往表现为政治领导、政策领导、组织领导和思想领导。在处理与各个国家权力机关的关系方面，党主要通过党的组织机构和执政机制来领导各个机关开展工作，而不直接代行各个机关的日常工作。党对国家事务的控制是间接的，它不能直接代行国家权力，这是宪法所限定的边界，也是党作为“使命代表”在制宪时自我设定的执政方式和对人民的政治承诺。然而，从中国政治权力运作的逻辑而言，中国监察权独立性问题的关键，在于正确处理依法独立行使监察权与坚持“党的领导”之关系。

《监察法》第2条明确规定“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”，这实为宪法第1条及其相关规定在该法中的再次强调，其规范的意涵如下：

第一，党领导国家监察体制改革并为其提供政治保证。无论从事实论还是规范论上，党都是这场深刻的国家政治体制改革设想的提出者、推进者和制度化的推动者，并将其定位为构建我国反腐败工作的制度保障机制，为监察权的独立行使提供政治保证。

第二，党领导确立了国家监察制度的主要内容，包括监察委员会的性质、组成，监察的对象，权限程序、措施和工作机制等，所有涉及监察权及其运行的主要规则都是在党的领导和主导下确立的，党通过提出宪法修正案建议稿的方式以及通过主持《监察法》草案产生等方式，来实现监察体制改革的宪定化、法定化。

第三，党的领导主要体现在对监察工作大政方针的确立、监察机构与组织架构的确立、监察活动指导思想的确立以及监察机构与党的纪委合署办公方式来实现对监察工作的政治领导、政策领导、组织领导、思想领导。

第四，在实现前述对监察工作四大领导基础上，同时确保“党的监督”能有效运行的基础上，监察权的独立性。前述党的领导都转化为宪法法律的规定，党也必须在宪法法律范围内活动。故而，监察机关只要依法行使自己的监察权，就有权排除来自包括党在内的各个机关的非法干涉与介入，包括但不限于办理具体案件的插手与介入。

（二）“合署办公”与监察权的“独立性”之实现

“合署办公”，简言之就是两个或者两个以上的机构在一起办公的做法，纪检监察合署办公即属此一类型。1993年3月，中共中央与国务院决定，党的纪委与监察部合署办公，此一阶段的合署办公具有非对称性，甚至两个系统依然具有相对的组织独立性、机构独立性和工作独立性。2016年的国家监察体制改革方案确立“纪委与监察委合署办公”，并最终实现“一套人马、两块牌子”的目标，纪检监察合署办公机制的具体运行既要遵守宪法法律，也要依照党规党纪。尤其是《监察法》颁布之后，到底如何协调党纪监察、政纪监察和法纪监察三种监察的关系，如何实现党领导反腐败工作、监察机关依法独立行使监察权及构筑纪检监察协调衔接的法治机制，避免以党代政、党政不分，成为一个重要问题。

纪检监察合署办公的关键是处理好坚持“党的领导”与保障监察委员会依法独立行使监察权的关系，学界也有人担忧党政机构合署办公有可能影响监察机构的独立性，甚至也有学者提出此一做法将重塑八二宪法的宪制结构，导致党的个别部门以合署办公的方式变相进入宪法正文、成为国家机构。应该说，这些担忧有一定合理性，为了避免合署办公可能导致监察权独立性原则的减损，应从如下几个方面对工作机制予以限制：

第一，在纪检监察权限的分配上，要坚持纪委的归纪委，监察的归监察。比如，《监察法》规定了监察机构有依法“留置”的权力，此一权力仅属于监察委，而不属于纪委，故而纪委就不得以《监察法》为依据用自己的名义对监察对象予以“留置”。再比如，纪委除了党纪监察之外，无权直接对监察对象予以法纪监察，更无权直接依据《监察法》对监察对象予以法纪上的处置，甚至包括政纪监察也并非纪委的职权，故而凡涉及到对监察对象的政纪、法纪监督、调查与处置，皆应以监察委员会的名义实现。此中当然涉及到经过组织审批、备案、报告或者决定之机构内部工作机制，但是，对外开展工作必须要符合《监察法》及其相关的法律法规关于决定主体合法性之规定。

第二，在具体运行实践上，法定权限的实现要经由监察机构、党纪权限的实现要经由纪委机构。的确，我们要承认纪检监察合署办公，有点类似于英国一个国王的“两个身体”，但却有所不同，因为两个机构都有自己的名称、组织，以及对外行文的印章。故而，在办案过程中，属于纪委监察范围的可用纪委的身份，属于监察委监察范围的必须用监察委的身份。无论是监察委还是纪委，都必须首先依法办案，在此基础上，涉及党员公职人员的，也同时要依据党纪予以监察。比如，实践中对监察对象采取留置措施，让党委负责人批准就不符合《监察法》的规定。正确的做法应当是依法集体决定或报上级监察机關审批。当然，监察委员会走组织审批手续的同时，并不排斥其以纪委的身份走党内组织审批机制，但不能仅有党的组织审批机制，而将监察机关的审批机制虚置。

第三，“合署办公”一个较为重要的问题就是留置是否已经取代“双规”的问题。党的十九大报告明确“依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规措施”。《监察法》对留置的适用条件、审批主体、执行场所和运行程序等作了原则性规定，在涉及严重职务违法和职务犯罪时，可对监察对象予以适用，这一规定取代了《行政监察法》“双指”的规定，也取代了党的纪检系统的“双规”之规定。换言之，如果需要对监察对象予以人身自由的限制，就用“留置”措施实现目的，无论是“两规”还是“双指”都失去作用的空间和必要，此一做法可消解对公民人身自由限制的合宪性合法性质疑。“两规两指”存在着法治化的困境，经由本轮的国家监察体制改革，用留置这一准司法措施规范化此一对监察对象的人身自由限制措施，尤其是对留置的期限明确作了上限的规定（最高不得超过6个月），也避免了留置期限的随意性问题。目前，学界所担忧的是监察委员会的留置措施是否应当适用于《刑事诉讼法》中有关涉及到人身自由限制时的法律帮助权实现等问题，固也有学者从司法审查的角度指出，监察委员会在采取留置措施时应当经过检察机关或人民法院的审批。这涉及《宪法》第127条第2款“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约”的规定，其具体的实施机制仍然需要进一步的学术研究。

四、监察机关独立行使监察权的宪法约束机制

（一）监察权的独立性与“对人大负责，受人大监督”的关系

监察委员会的监察权做到了对所有的公职人员监察的全覆盖，这样就产生一个问题，监察机关依法独立行使监察权与“对人大负责、受人大监督”的关系。国家监察体制改革在试点阶段，就曾经遭致合宪性质疑，全国人大常委会似乎无权对之予以授权。在多方博弈之后，决策者决定通过修宪的方式来确立这一重大国家权力结构的改革，借以实现“重大改革于法有据”。我国的政体是人大作为最高权力机关的议行合一制，故而一切其他国家权力机关都应当由人大产，对其负责，受其监督，甚至报告工作。监察机关所享有的监察权主要是反腐败的职务监督权，属于国家监督范畴，通过《宪法》和《监察法》的制修订，我国正在逐步形成人民代表大会制度下的监督国家机关和监督国家机关工作人员的二元监督体制，前者以人大监督为主，后者以监察监督为主。监察机关与人大的关系，主要从如下几个层面展开：

第一，我国实行人民代表大会制度，包括监察机关在内的其他国家权力机关都由其产生、对其负责，受其监督。这是从政治权力架构的角度予以设定的，人大作为最高权力机关所享有的权力是人民授予的，是人民主权的实现。它并不干涉监察权的具体运行，其监督和制约主要是从政体角度，经由法律制定权、人事任免权、特别问题调查权等来实现，既然宪法确立了监察权的独立性原则，那么人大也不可逾越其宪定化的权力边界，不直接介入到监察活动之中。监察委员会实行双重负责制，一方面对上级机关负责，另外一方面对产生它的人大及其常委会负责，但，对其负责不等于人大可直接干预监察机关的监察活动。

第二，作为立法机关的人大，也不可非法干预监察机关的独立监察活动。全国人大有两种身份，一种是作为最高国家权力机关，以此种身份观之，包括监察机关在内的其他国家机关都在人大领导与监督之下，前者享有对后者的依法“干预”权。作为立法机关的全国人大，除了涉及到国家监察体制的法律制度设定权之外，不得干预监察委员会的独立监察活动。作为立法机关的全国人大的确对监察机关有一定优势地位，一个重要的原因是人大代表是民意代表，它的民主性高于监察机关等机关。故而，对涉及监察权运行的重大制度安排，通常是由人大通过法律或者决定予以确定的。从这个角度而言，《宪法》第127条第1款对监察权的独立行使，在表述上有两个限制性的约束条件或范围：其一，其监察权的独立性是“依照法律规定的”独立，这预设了立法机关优位性，有点类似于有学者提出的“监察权的相对独立”。其二，监察机关独立行使监察权，仅仅是“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，宪法规定并未提及政党、立法机关和司法机关，更未言及作为最高权力机关的人大。但在法治国家的架构下，一切权力都当依法行使，故而前述的政党、人大或者司法机关等，也仅能依法“干预”监察机关行使监察权而已。

第三，人大监督与监察监督的配合与制约。宪法规定了全国人大及其常委会对其他国家机关有监督权，这一权力经由《中国人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》予以明确和具体化。人大监督是我国人民代表大会制这一根本政治制度的主要内容，按照民主集中制的国家组织原则，它是在“谁产生谁”逻辑链条上的“监督——负责”关系，虽然这种监督是全方位的，但主要是“对机关”本身的监督。监察监督主要是对行使国家公权力的公职人员的监督，强调的是“对人”的监督，且此类监督重在预防和惩治公职人员及类同于公职人员的职务腐败行为。国家监察权作为独立的监督权，的确对我国传统的权力监督体制是一种重构，将行政监察的“附属性同体监督”转变为“独立性异体监督”模式，未来会逐步形成以人大监督为主轴，监察机关的监察监督和检察机关的法律监督为两翼的“一体两翼”国家监督机制。监察机关的独立监察权，主要是对公职人员职务廉洁性的依法独立监督，通过对行使公权力的公职人员的监察监督，间接实现对公权力机关的监督。

（二）“监察独立”与司法机关、执法机关的相互配合与制约

我国《宪法》第127条第2款规定“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”此款构成了对第127条第1款的“监察权独立性”之宪法性约束规范。一方面，监察机关在行使职务违法和职务犯罪案件的监察权时，拥有不受制于审判机关、检察机关和相关执法部门的独立性;另一方面，监察机关在处理职务违法和职务犯罪案件等准司法、涉及司法和司法性质的事务时，必须与之衔接，且尊重他们的独立性，做到互相配合、互相制约。具体表现为：

1.监察机关与审判机关的互相配合与制约

法院依法独立行使审判权，这是司法与法治的基本原则，监察机关在行使监督、调查和处置权时，对涉及人身和财产的调查权一般需要经过法院的审查和批准，不可变相地剥夺公民人身自由，要保障公民的辩护权之实现。故而，涉及《监察法》中“调查”和“留置”等问题，其是否应当按照《刑事诉讼法》的有关规定经过司法权的审慎机制，学界依然有一定争议，比如有学者就认为，调查和留置就应当经过司法机关的批准，并注意司法程序的衔接，同时，涉及留置的场所、程序规范性以及司法救济措施等应通过具体的立法予以明确。以调查权为例，它就包括了黨纪调查、政纪调查和刑事调查，其中刑事调查实质上是一种特殊的刑事侦查。监察委员会所行使的监察权具有二元属性，即行政性和司法性，属于不同于立法、司法和行政等权力的第四权力，其行使的调查权也有双重性，一方面它是党纪政纪调查权，另一方面它也是刑事调查权，后一调查权理应受到刑诉法等保障被调查对象的程序权利之约束。除了要接受司法审查之外，监察机关在行使司法性或者准司法性权力时，也应当遵守涉及到司法权运行的相应法律法规。

2.监察机关与检察机关的互相配合与制约

国家监察体制改革的一个重要内容就是，原属于检察机关的职务犯罪之侦查权转隶给监察机关，由其统一履行反腐败监管职责。对此，有不少学者担心，检察机关因此可能会地位下降，其法律监督的能力和效果也会减弱。也有学者担心监察机关所享有的刑事侦查之监察权，具有超越检察权和警察权的地位，在“监察至上”还是“三察鼎立”之间，到底何去何从。持不同认识的学者认为，借此之际，可重构检察机关的法律监督权。监察机关行使的监察权具有法定监督权的性质，检察机关是宪法所明确规定的法律监督机关，除依法独立行使检察权以外，检察院还依法行使法律监督权。检察权与监察权之间，涉及独立行使与相互配合与制约的问题，比如监察机关对于需要追究刑事责任的涉嫌职务犯罪的，有权将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉，此时，监检之间需要衔接，也有制约。监察机关独享反腐败的监督、调查和处置权，但针对职务犯罪的公诉和审判，包括与之相关联的一系列司法或准司法事项，则要与审判机关、检察机关相互配合，也要接受其制约。

监察机关对检察机关的制约主要表现为：第一，监察机关移送的“案件”检察机关应当依法提起公诉，并依法采取强制措施。第二，监察机关认为检察机关不起诉决定错误的，有权向上级检察机关提出复议。第三，监察机关在监督、调查和处置严重职务违法和职务犯罪时，有权要求检察机关采取相应措施、予以配合。第四，监察机关有权监察检察机关的公职人员之行使公权力行为。

检察机关对监察机关的制约主要表现为：第一，作为法律监督机关的检察院有权对监察机关及其工作人员执法过程中是否违法、滥用职权等实行监督，其监督的主要方式包括对公权力是否规范行使的知情权、案件程序动议和限制权以及对监察机关的违法纠正权以及提出检察建议权。第二，诉讼监督。比如，检察机关有不起诉决定权、退回补充侦查权以及自行侦查权，甚至有学者主张检察机关应保留对于渎职侵权案件甚至监察机关职务犯罪的侦查权，对监察权形成外部制约。2018年10月26日通过新修订的《刑事诉讼法》适度回应了学界的期待，其第19条第2款规定，检察院对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权所实施的诸如非法拘禁、刑讯逼供以及非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以立案侦查。此外，检察机关对监察机关移交的证据材料拥有合法性审查的权力、对于监察机关在办案过程中的职务违法或犯罪有法律监督等权力。

3.监察机关与执法部门的互相配合与制约

2018年修宪关于监察机关与其他机关的相互配合与制约的规则，不同于《宪法》第140条之处有两点，第一，将机关的表述从人民法院、人民检察院和公安机关改变为审判机关、检察机关和执法部门。第二，配合与制约事项的表述有所改变，不同于“刑事案件”，而是“职务违法和职务犯罪案件”。从案件的范围来看，尽管限于职务行为，但扩展到违法行为;从配合与制约的机关来看，显然有所扩大，将公安机关扩展到执法部门。执法部门主要包括公安机关、国家安全机关、工商、海关、税务等拥有行政执法权的有关部门，其中主要是与公安部门即警察的配合与制约问题。

监察机关与执法部门的配合与制约主要包括如下几个方面：第一，执法部门有义务配合监察机关依法独立行使监察权。除了对执法部门的公职人员行使公权力的职务廉洁性等有监察权之外，监察机关有权要求执法部门配合其对被监察对象进行监督、调查或处置。比如，公安机关有义务协助对被调查对象进行留置;协助对被调查对象的搜查;有义务协助对被调查对象进行技术侦查;协助对在逃被调查对象进行通缉;协助对有关人员限制出境等。此外，其他有关部门有义务协助监察机关完成对被监察对象的谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、技术调查、通缉、限制出境等。第二，执法部门借助于强制措施的执行权，来制约监察委员会的相关决定权之行使。有许多行政强制措施专属于某个执法部门，监察机关在办案时需要通过这些外部监督的方式规范行使自己的监察权。

五、结语

监察机关依法独立行使监察权，是构建乃至完善集中统一、权威高效的反腐败体制、机制的关键。作为行使监察权的国家监察委员会和地方各级监察委员会，它具有独立于其他国家机构的宪法地位，在党的领导下，它在人大之下，与国务院、人民法院、人民检察院等形成平行的制约与制衡关系。任何行使公权力的公职人员，都必须接受其监察，为了依法履行该职能，它拥有为了保障监督、调查和处置的十五项职权。

故而，我们有理由对其发挥强大的反腐败监督职能寄予期待，进而，我们也要警惕“监察权肥大化”所可能引致的权力之恶与滥用。鉴此，除了党的监督、人大监督、社会监督、舆论监督和公众监督之外，它的行使也同样要被其他权力机关所制约，更要受制于《宪法》中“国家尊重和保障人权”的原则和具体规范。基于人权保障的价值目标和规范要求，宪法和相关的人权规约，对监察权的运行构成了根本性限制。因此，我们必须进一步考察和分析宪法上的“监察独立”与第二章“公民权利和义务”和有关人权之规定的协调，这才是监察权依法独立行使及其法治化的核心目的。