彭华　王爱梅

[摘要]食品安全与人们的健康、社会经济的发展之间存在着很强的联系，也象征着国家与政府的形象。近几年社会不断进步与发展，食品安全事故也不断增加，带来的问题日益严重，引起社会的广泛关注。本文在分析了美国、欧盟、日本食品安全标准的法律渊源以及监管体系的基础上，与中国基本情况进行对比，找出欧关等发达国家值得中国借鉴的经验。同时提出了中国在食品安全的监督和组织中完善安全监管体系的建议，为各个部门提出参考意见。

[关键词]食品；安全监管体系；启示

中图分类号：TS207.7 文献标识码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20180806

党的十九大报告明确了食品安全在国家战略中的地位，将中国食品安全问题的重视程度提升到了一个新的层面。食品安全问题涉及食品的生产、加工、储藏、运输、销售等各个环节，是一个复杂的社会问题，如何解决食品安全问题，已经成为世界各国一项重要工程。本文主要对以美国、欧盟、日本为代表的发达国家，在经过了多年的发展和经验积累的基础上形成的食品安全问题方面的监管体制进行分析。美国、欧盟、日本为代表的发达国家无论是在食品安全的法律法规，还是食品的检验检测标准，以及食品安全的监管体系方面都比较完善，在食品安全方面相对有保障。其中安全监管是保障食品安全的关键，研究如何做好食品安全监管，是解决食品安全问题的重点。目前中国也在不断地学习和探索如何建立一套行之有效的食品安全监管体系来解决食品安全问题，保障人民的饮食安全。

1美国食品安全监管体系

1.1美国食品安全标准的法律渊源

随着工业革命的推动，19世纪美国的城市化进程发展迅速，城市规模也迅速扩大，城市人口数量急剧上升，导致城市食品供不应求。在食品不能满足居民需求的情况下，追求利益至上的商人不再重视食品质量与安全问题，同时科学技术的进步，为食品加工提供更多的技术，也为食品掺假、造假埋下了隐患，19世纪末美国出现了各种各样的食品安全问题。

（1）将有毒物品用在食品保鲜或改性方面。如利用苯甲酸钠抑制西红柿腐烂、硫酸铜把发蔫的蔬菜染成绿色、硼砂消除变质火腿的异味、三硬脂酸甘油延长动物油保存时间。

（2）食品造假方面。在葡萄糖里混入一只死蜜蜂和褐色染料制成蜂蜜，用一勺甘草種子加上调色用的苹果皮浆，把葡萄糖变成草莓酱。

（3）以次充好方面。把便宜的土豆粉混入面粉中来制作面包，甚至更有黑心的制造商为节省面粉，在制作面包的过程中加入尘土、粉笔末和融水石膏。

因此，美国在1906年成立了专门的食品和药品监督管理局，同时制定了第一部食品法案《纯净食品与药物法案》。该食品法案为美国食品安全提供了法律依据，也为美国以后的食品法案立法、食品药品管理政策制定提供了基本法律依据。

经过不断发展，目前美国在食品安全监管体系方面建立了比较完善的法律法规，包括《联邦食品、药品与化妆品法》《联邦肉类检验法》《禽肉制品检验法》《蛋制品检验法》《食品质量保护法》以及《公共健康服务法》等。在完善的法律法规基础上，美国食品安全监管体系在市场准入制度、风险管理、食品检验检测、不安全食品召回等方面的制度和体系建设也比较健全。正是由于有完善的食品安全监管体系，美国的食品被世界公认为是最安全的。

1.2美国食品安全监管体系

美国食品安全监管机构设置以总统食品安全委员会作为美国最高管理机构，对政府所属的各个机构进行协调管理，包括卫生部、农业部、环境署、财政部、商务部、海关总署、司法部、联邦贸易委员会8个部门的协调管理。在各个部门下又设置有相应下级机构，如卫生部下设食品药品管理局和疾病预防控制中心，农业部下设食品安全检验局和动植物健康检验局。在职权方面，部门职责权限明确：（1）卫生部下设的食品药品管理局主要负责食品从生产到销售整个产业链的监管，工作主要包括监测、标准制订、召回等；疾病预防控制中心主要负责食源性疾病的调查与防治。（2）农业部下设的食品安全检验局主要负责肉、禽、蛋类产品的监管和法律法规制定；动植物健康检验局主要负责监管果蔬类和其他植物类，防止动植物有害物和食源性疾病。（3）环境署主要负责农药监管及饮用水相关的检测、标准制订和风险评估。（4）商务部下设的海洋和大气管理局主要负责鱼类和海产品监管。（5）司法部主要负责对违反食品安全法的个人和企业进行法律追究。（6）财政部下设的美国酒精烟草局主要负责酒精饮料（不含酒精含量小于7%的葡萄酒饮料）的监管。（7）联邦贸易委员会主要负责防止不公及欺诈行为的发生。（8）海关总署主要负责美国进出口食品的监管。

对于美国食品监管机构的监管模式来说，整体设计上按照从上到下的垂直方式来管理。其中，食品方面的部门以监管工作为主，通过食品类别，促使其权责的划分，针对不同类别的食品，实现不同部门的管理。同时，基于食品安全保障体系的应用，也可以将其与政府的监督职能结合，这样在总体上才可以为美国食品安全监管体系提供保障。在各个独立的监管流程中，美国政府颁布了相关法令，各个结构负责执行，并按照法律法规来维护食品的安全性。其中司法部门主要对存在的执法问题进行处理，促使其决策工作更科学，公众也会积极参与其中。在这种情况下，不仅能达到司法、政法与立法之间的独立，在食品安全体系中也将促使其职责的发挥与实现。

1.3美国与中国的实际情况对比

美国是一个联邦制国家，与中国相比，美国的地方政府是根据各州宪法和法律的规定来设置的，中央（联邦）政府与地方政府之间并没有直接的隶属关系。在公共事务管理以及公共政策的制定和实施方面，中央政府与各级地方政府按其管辖权扮演着不同的角色。在食品质量安全监督工作上，美国建有联邦、州和地方政府既相互独立又相互合作的食品安全监督管理网，各机构分工明确、职责明确、各司其职，为食品安全提供了强有力的组织保障。联邦政府独立在全美国设立检验中心或实验室，并向全国各地派驻调查员；在一些具体问题上，联邦政府与各州政府签订协议，授权当地的检验机构按照联邦政府的方法检验食品，并由联邦政府付费。由于各监管机构的职责是按食品类别划分的，每一类食物由指定的监管机构负责监管，各监管机构不会出现职能的交叉重复。但由于监管机构的多，容易出现监管职能分散，影响监管效率。中国除了政治体制不同以外，国家发展阶段、国民素质等差异也比较大。中国农业及食品的规模化、一体化生产尚处于中低级阶段，食品安全监管也处于待完善阶段，美国完善的监管机制值得中国学习和借鉴。

2欧盟食品安全监管体系

2.1欧盟食品安全标准的法律渊源

1967-1968年以及2001年，法国、荷兰等国家相继感染口蹄疫；2001年爱尔兰、葡萄牙、法国、比利时、丹麦、德国、卢森堡、荷兰、西班牙、意大利等国家相继感染疯牛病；1999年发生了震惊世界的欧洲四国（比利时、荷兰、法国、德国）二恶英事件。这一系列食品安全事故，导致欧洲各国居民在食品安全方面陷入恐慌。为应对相继出现的食品安全危机，欧洲等国采取了相应的预防性措施，在食品法律法规方面通过事先预防来降低食品安全风险。欧盟各成員国签订的《建立欧共体条约》和《欧盟食品法》，是欧盟的食品安全的基础条约，为食品安全标准的制定提供了法律基础。欧盟在当前发展中，是基于基础条约的制定形成各个条例，也是结合《食品安全白皮书》《欧盟食品法》形成的法律法规，能够为食品卫生提供有效措施。欧盟在食品安全方面，不仅存在以上的各个法律法规，还增加了该方面的管控指令、基础指令等，包括有害有毒物质限量、食品检测方法指令等。在这些法律法规中，欧盟不仅为食品安全工作提供更为详细的标准，也促使欧盟食品安全标准体系的完善化。

2.2欧盟食品安全监管体系

2.2.1欧盟食品安全标准体系

欧盟食品安全标准体系的组成，是基于欧洲标准以及内部的各个成员形成的。基于总体发展情况来分析，欧盟食品技术法律法规中，包括有关的食品安全标准都是基于立法形式达到横向与纵向。其中，横向标准主要针对食品的一个方面，具有种类多、覆盖广的特点，与食品卫生、农药残留等各个方面都存在很大联系；纵向立法是基于某个部门制定的食品专业法律，适合应用在特殊在行业内，尤其是咖啡萃取物、带壳榛子等特殊食品，在实际生产与销售中，都给出了具体标准和规定。尽管该标准适合，但是其范围和横向标准广泛，针对性较强，在欧盟的各个成员中，也会基于食品安全技术法规，促使安全技术标准的形成。对于欧盟的各个成员标准体系，其存在的内容为食品技术标准和食品管理标准。在食品管理标准中，能为食品的安全管理工作提供重要依据，涉及的标准也包括食品标签、包装以及微生物指标等，也为食品安全管理工作提供了重要依据。因此，基于具体的产品标准、控制标准和环境卫生标准，能加强欧盟食品安全标准各个内容全面化、各个标准完善化。

2.2.2欧洲各国食品安全监管机制

在欧盟食品安全监管中，安全管理局为主要的权威机构，其能够向社会公开评审，存在明显的独立性，基于先进的食品科学理念作为引导。工作职责是对当前的食品领域进行积极探索、收集和总结，保证为食品领域的安全性提供有效依据；通过自身行动，对存在的风险进行描述，增加委员会和成员之间的相互合作，并在期间实现风险的评估、管理；还需要对影响食品安全生产的技术因素、科学因素等进行有效分析，结合各个成员国的要求，为其提供更大的技术支撑，保证提出的意见更为有效。

在对食品进行有效监管过程中，为了能降低食品自身存在的安全风险，欧盟食品安全管理局给出了解决意见。

（1）结合紧急的事件，促使措施的优化制定。如果有明显证据证明食品风险，并且其风险与环境、动物以及人类之间存在关系，该风险的识别工作将引起更多重视。在这种情况下，委员会需要结合实际，立刻停止该产品的流通、使用和进口。

（2）确保预警系统的快速化构建。在各个单位的合作领导下，构建一个快速识别的网络系统，保证能直接以及间接地对人体健康、食品安全等进行识别。

（3）加强对紧急风险的识别。为了在一定范围内加强对紧急风险的识别和分析，需要基于监控程序的优化完善，实现数据信息的系统化处理。

欧盟食品安全监管局具有更雄厚的资金，职责非常明确，实际运作独立，能促使欧盟食品安全监管体系的完善，也会增强欧盟成员国自身的国际地位。在该程度上，不仅能达到整体的标准化，也能为食品安全标准提供科学依据。不仅如此，欧洲食品监管权力机构的形成，也需要食品卫生和科研机构之间的合作，统一分析食品安全问题，对有关的食品进行全面分析，还需要加强食品安全监管标准的统一化，以维护欧盟各国食品销售工作和生产运输工作的安全性。

2.2.3欧盟食品安全的可追溯机制

欧盟基于《欧盟食品法》，能促使可追溯机制的形成。该法规对相关机制进行有效制定，适合应用在所有食品、饲料经营中，能促使安全问题的全面分析，也可以直接提供给供应商和采购人员。同时，在欧盟的各个国家内，促使统一追溯制度数据库的形成，也能在该系统内全面记录欧盟食品生产经营者的生产情况和销售情况。尤其重要的是，欧盟还需要基于饲料牲畜、养殖企业过程的全面记录，如农民在对牲畜进行喂养期间，不仅要对饲料来源、品种以及药物来源进行记录和分析，还需要对记录的信息进行存档。欧盟还要求在屠宰加工厂采购活体牲畜的时候，对采购的来源进行分析，在商品流入到市场后，也要给出相关信息，尤其是可追溯号、行政批号和牲畜出生地等，这些规定都可以为相关机制的发展提供有效依据。在这种食品可追溯机制下，不仅能提升食品信息可行性，达到食品流通的透明化，还能有效消除信息不透明和不对称问题。如果发现存在安全事故，使用可追溯机制，能明确其中的问题，确定事故责任人，降低消费者损失，保证食品安全监管效率的提升。

2.3欧盟与中国的实际情况对比

欧盟成员国之间依然是独立的国家，由于这种特殊的情况，欧盟在食品安全监管中，既要降低食品安全风险，还要兼顾成员国之间的不同差异和各自的利益诉求。同时欧盟食品安全监管机构不具备制定规章制度的权限，只负责提供风险评估结果，由欧盟各成员国根据本国的实际情况设立食品安全管理机构和监督体系。欧盟食品安全管理局对食品链内的风险进行评估，在科学事实的基础上对欧委会及成员国提出建议。欧盟的风险评估和安全管理分离机制，值得中国借鉴。

3日本食品安全监管体系

3.1日本食品安全监管的法律渊源

1947年日本制定《食品卫生法》，象征日本在食品安全领域进入到立法阶段。到21世纪，长期发展为生产过程的监管体系提供了很大保障，促使食品卫生安全存在生产到消费的整个过程。在整个生产工作中，不仅要对其进行有效监管，还需要做好销售、流通等各个环节的问题。基于《食品卫生法》在监管生产中的局限性，为了达到监管理念的渗透，制定新的法案成为主要的发展趋势。该法律法规是日本食品安全监管制定的核心部分，但是该法律还得不到配套化，还需要促使实施规则的完善化。实施执行期间，还需要给予不同方面的配置。

（1）有关食品标识方面的立法。在该法律法规下，配合《健康促進法》，在农产品、食品等方面做出规定，也明确各个标准，消费者基于各个标识能达到食品成分的全面分析。

（2）有关农业安全方面的立法。日本增加了《农药取缔法》，确立了农药多方面的使用标准，促使了市场的规范化，也能对进口的转基因食品实施排查，做出警示性规定。

（3）有关畜牧业方面的立法。对《屠宰场法》做出一些修订，对各个部门之间进行了协调。

3.2日本食品安全监管体系

日本食品安全监管机构涉及农林、水产和劳动等，作为最有力量的质量管理，维护了消费者的食品安全权益，也维护了农产品的质量安全。日本食品安全监管机构的主要部门为地方农政局、消费安全局、食品安全危机管理小组等，在这些部门中，都统一制定了食品安全标准，确保食品准入门槛的提升，也能充分解决安全性问题，日本已经形成多方面相互合作、统一的食品安全监管体系。日本要促进食品安全教育工作的宣传，重点要促进消费者认知水平的提升，避免劣质食品和不合格食品流入市场。

3.3日本与中国的实际情况对比

日本监管体系的独特性十分明显，相关的监管机构需要对一些进口食品的安全性进行监管，而其他的安全监管工作需要地方性的监管机构负责，这和日本食品的产业结构存在很大联系。日本农产品的自给率非常低，食品监管成为重点，所以中国在进行食品监管时，可以将日本的工作经验作为参考。对中日两国的企业进行比对分析发现，日本企业更重视自身职责，很多企业在生产与加工中都能达到严格规范，特别是在原料加工和出厂方面，整个过程都更严格。

4对中国食品安全监管的启发

美国、欧盟、日本等发达国家食品安全管理经验的分析，其在安全监管工作中都更为严格，各个体系十分完善，值得中国借鉴。

4.1统一立法体例的形成

基于立法方面来分析，当前各个国家的食品安全体系主要表现为两个形式：（1）分散立法体制。该体系的代表为美国，基于食品部门，为其制定有关的法律法规，按照分散法的形式达到职能的有效划分。（2）统一的立法体制。该体制的代表为欧盟、日本等，为食品安全制定统一的基本法，将其作为依据，解决食品安全问题，为其制定统一的立法体制。

4.2多部门之间联合监管

对发达国家食品安全监管实践工作进行分析发现，随着职能责任制度的统一化，食品安全监管效率也在提升。通过对中国现有国情进行分析，借鉴美国国家经验，能达到管理主体的划分，也能避免不同部门之间的扯皮。未来在食品安全监管体系方面，若达到了职能的划分和协调，在统一监管方式下，能维护好食品的安全性，也能解决部门之间不协调的问题，促使食品安全的有效监管，保证工作效率的稳定提升。

4.3安全法律体系、技术标准体系的形成

很多发达国家都设立了有关食物链环节以及不同类别的法律体系，制定了完善的质量体系、监管体系以及检测标准等，这些都可以为标准的制定与发展提供保障。同时，为了避免工作中发生的冲突，还需要提供操作性更强、水平更高的食品技术标准，尤其是在一些发达国家针对食品安全制定有效标准时，基于国际化的建设形成标准。中国根据自身的实际情况，也需要加强对具体情况的分析，确保形成的标准存在更高的标准性和可操作性。

4.4食品安全信用体系的建立

一些发达国家都已经设立了有关食品方面的社会信用体系，在各个制度中，能发现存在缺陷的食品，也可以给予食品质量安全信息的全面分析。中国也需要为其设立完善的食品安全信用体系，设立信用档案，如记录农药的使用情况、具体产地等信息，使消费者通过网上信息查询，就能获取到产品的质量安全。

4.5发挥市场自身角色

食品企业的自我监管工作能保证企业自身行为的规范化，为了在整体上促使监管工作效果的发挥，需要降低生产经营工作中的直接监管，基于市场和法律的间接方式，对企业食品安全进行有效监管。在这种情况下，多为企业的自我监管工作，基于市场的信用机制和自身力量，能够有效解决监管工作中存在的不足。

4.6加强信息之间的交流

在食品安全预防工作和监管工作中，无论是美国还是欧盟，都能通过专业机构收集和分析一些有关的食品风险、安全信息等，也能为法律法规的实施提供科学依据。为了增强消费者的自身保护能力，掌握食品安全的实际信息，可以促使食品安全信息系统的形成，加强对不合格产品的分析，保证食品市场检测信息的渗透，在科学探究的情况下，也可以更好地服务于社会。