摘 要：教育作为一项重大的民生工程，其发展对社会的和谐稳定具有积极的作用。教育能够得以持续健康发展的前提是必须要有充足的经费保障。本文从西藏教育经费投入现状入手，对西藏教育经费保障存在的主要问题加以分析，从而提出相应的制度设计。

关键词：西藏教育 经费保障 制度设计

西藏自1951年和平解放以来，党和国家十分重视发展西藏的教育事业，财政拨付大量资金，已经初步建立起一整套从幼儿教育直到高等教育在内的较为完备的现代民族教育体系。但是，西藏受自然的地理位置、交通环境、经济水平、思想观念等诸多因素的影响，教育投入仍显不足。因此加大教育投入，严格教育事业预算编制，强化预算执行和监督，建立完善加快推进预算执行工作责任制，制订完善教育非税收入、教育“三包”经费、财务队伍建设等管理办法健全和完善科学有效的教育经费保障机制，显得至关重要。

一、西藏教育经费投入现状

1.教育经费总投入大幅增加

教育经费是办学必备的财力保障，它指中央和地方财政部门的财政预算中实际用于教育的费用。包括教育事业费（即各级各类的学校的人员经费和公用经费）和教育基本建投资（建筑校舍和购置大型教学设备的费用）等。教育经费是以货币的形式支付的教育费用。2012年西藏全面实现15年免费教育，2014年国家为西藏教育财政投入达到了135亿元，2015年西藏自治区教育经费投入达到192.03 亿元，比2014年增加了39.01 亿元，增长了26.8%。近年来西藏教育经费投入总额出现大幅增长，为促进西藏教育事业持续健康发展奠定了坚实基础。[1]

2.各地区教育经费投入不均衡

2010-2015年，除自治区本级以外，各地区财政性教育经费均实现了翻番。拉萨地方财政性教育经费增速位列西藏自治区第一。阿里地区地方财政性教育经费的绝对值位列西藏自治区倒数第一，但其增速较快。日喀则地区虽每年都保持稳定增长，但增幅却不大。山南地区财政性教育经费增速位列西藏自治区倒数第二。昌都、那曲和林芝三地区总体呈现出稳中有增的态势。[2]

3.学生资助体系基本健全

随着教育经费投入的连年增长，学生资助政策体系不断健全，目前西藏地区资助项目达到40多项，实现了应助尽助。“三包”年生均由3240元提高到3480元；落实建档立卡贫困大学生免费补助资金4811万元，资助12508名大学生，免费培训新型农牧民12680人。义务教育阶段师生公用经费标准逐年增加，从2014年对乡村教师进行生活补助，近1万余名教师受惠。实施营养改善计划也覆盖到乡镇以下学校农牧民子女，受益学生达38.2万。

二、西藏教育经费保障存在的主要问题

1.尚未建立科学有效的省级统筹协调机制

由于西藏自身财力弱、财政自给率低且不均衡，教育事业发展经费主要依靠中央转移支付资金。1994年西藏自治区党委、政府从战略高度和全局角度出发，在客观分析西藏经济社会及教育事业发展形势，认真总结经验的基础上，确立了“国家为主、省级统筹、切块管理、预算单列、经费到校”的教育经费保障体制（以下简称“省级统筹”）。现行教育经费管理体制极大地促进了西藏教育事业发展，确保了重大教育政策的落实。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布后，对各级政府的责任进行了明确划分，中央政府着眼宏观，即加强对全国教育事业的统一领导和目标管理，而省级及省级以下政府主要负责国家教育方针政策的落实和日常事务的管理。但是，目前省级政府在教育统筹上仍存在部门之间协调性差、决策层偏高、经费投入碎片化等问题。

2.教育投入有差异，发展不均衡

我国目前实行的教育投入模式是地方各级人民政府负责本地区各级各类教育的经费保障，地方政府作为财政性教育经费投入、使用和管理的责任主体，地方财力对这种经费保障必然会产生一定的影响，各地区财政收入的不平衡直接地反映到教育投入上来。而教育投入的差异直接决定了教育资源配置的差异，最终造成教育发展的不均衡。西藏还有23个县（区）未通过国家义务教育均衡发展评估验收，区域、城乡、校际间教育发展不平衡。学前双语教育和高中阶段教育普及难度大。高寒偏远地区、农牧区、边境地区学校基础设施建设仍较滞后。职业教育发展基础薄弱，西藏地区中职学校11所，2017年在校学生2万人，每万人中在校中职生55名，而全国平均为1267名；中职教育吸引力不足、职普比结构不合理，2017年职普比为2.5：7.5。2017年全国高职高专院校1346所，而西藏地區只有一所高职院校。[3]

3.教育经费的绩效评价管理薄弱

西藏教育经费实行预算单列，由自治区财政厅、自治区教育厅专项下达各地（市）和高校，地（市）再逐级下达到县（区）、校，教育经费的管理、使用权归各级教育部门，各级财政部门负责监督执行。这种教育经费管理方式使得各级财政拨给教育的资金逐级分流或汇总后到达具体的教育单位，教育拨款与经费绩效缺少紧凑的关联度，因而未能形成财政教育拨款“资金流”的闭合回路，造成财政教育拨款制度的不科学性。同时由于教育经费内部监管力量的薄弱，监管层级多，涉及范围广，使得经费监管难度加大。

三、西藏教育经费保障机制的健全和完善

1.依法进行教育投入，用强制性约束实现教育经费的法定增长

《教育法》第五十六条明确规定“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”随着我国财税体制改革的不断深化，根据教育事权与支出责任相对应的原则，合理确定各级政府在发展各级各类教育中的支出责任，真正将教育优先发展落到操作性强的制度层面。强化各级人民政府的教育投入主体责任，进一步完善修订相关教育法律法规，强化法定增长要求，不断提高教育治理的法制化水平。

2.完善经费使用管理制度，确保有章可循

制度是规范管理的前提。建立和完善各级各类学校生均拨款制度，严格贯彻落实《高等学校财务制度》、《中小学校财务制度》及专项资金管理办法，各高校要确保专项经费使用的规范、安全、有效。制定加强城镇学前免费教育、高中免费教育、“三包”及营养改善计划资金的专项管理办法。各地市、各学校、各直属单位要按照財政部、教育部出台的有关规章制度，结合实际，研究制定规范学校财务管理、国有资产管理、专项资金管理等财务管理方面的文件。继续落实好“经费自治区统筹、预算核定到校、支出统筹安排、经费集中管理”的农村中小学教育经费保障机制，确保农村中小学校正常运转。

3.健全经费监督问责机制，提高经费绩效

根据新《预算法》第五十七条规定： “各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，按照“谁分配、谁负责”、“谁用款、谁评价”的原则，全面推进教育经费使用绩效评价，依据绩效评价的结果，把教育经费分配到最急需、利用率最高的地方。建立经费监督问责机制，可以更加合理、科学、规范性地使用教育经费。同时综合发挥财政检查、项目稽核、审计监督、纪检监察等作用，严肃财经纪律，用好每一笔钱，确保各项财政性资金支出合理、合法，效益最大化，真正将财政、社会投向教育的每一分钱用足、用好。

4.实行有区别的经费保障模式，引导社会资本投入

教育类型的不同，与之对应的教育模式和运行情况也各有不同，需要根据教育发展实际，区别对待，量身定制，着力构建符合各类教育发展规律和现代化建设需求的科学的经费保障模式。在学前教育阶段，作为起点公平的学前教育公平。从当前我国经济发展水平和财政实力看，政府无力单独支撑庞大的学前教育需求，因此需要建立政府拨款为主、社会资本投入与家庭合理负担的多渠道投入机制，建立各级政府学前教育投入分担机制和转移支付制度，大力扶持普惠性民办幼儿园发展，整合多方力量共同推进学前教育发展。在义务教育阶段，应全面纳入各级政府保障范围，实行免费教育，推动建立城乡一体化的经费保障机制，推进义务教育优质均衡发展。在高等教育阶段，随着生均拨款标准的逐年提高，政府在加大高校经费投入的同时，应建立体现学校人才培养质量高低和服务社会能力大小的差别化的财政拨款制度，改变原先计划配置为主、生均拨款为主的模式，转为更加注重经费使用效益和绩效的拨款模式，让那些学校发展前景好、人才培养质量高、资金使用效益高、社会认同程度高的学校获得更多的教育投入。

参考文献

[1]科恩著：教育经济学.王玉昆等译[M].华东师范大学出版社.1989：19-19.

[2]李波著：西藏教育优先发展研究[M].西藏人民出版社.2016：47-52.

[3]焦青霞：教育财政投入与经济发展[M].经济管理出版社.2014：97-108.

[4]：陈爱东.刘炳江.西藏自治区教育经费年度发展报告（2010——2015）[R].西藏：西藏自治区教育厅财务处.2016

作者简介

唐静（1972—），女，四川成都人，现为西藏民族大学高级会计师，主要研究：民族地区财务管理。