陆文彬

摘 要：土地收购储备制度是一个国家和地区合理利用土地，支撑经济社会发展的主要方式。城市土地储备制度是一个创新，是基于经营城市理念而产生的一种新型的土地利用管理制度。土地收购储备制度能有效改变旧的土地管理模式下多头管地与多头供地的格局，变多头管地和多头供地为政府统一管地和统一供地的新模式。

关键词：土地；收储；管理

前言

土地收购储备，是指土地收购储备机构依法将需盘活的国有土地使用权收回﹑收购予以储存，并通过前期开发和承担政府委托的土地使用权供应准备工作，实现土地资产的保值增值，合理配置土地资源。土地收购储备制度是落实土地调控、土地供应政策采取的重要措施，是市、县人民政府及国土资源管理部门对依法取得的土地，进行必要的整理和基础设施配套，使之具备供应条件而做出的一种制度安排。近年来，土地收购储备制度在规范调控土地市场，优化土地资源配置，实现土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前在其运作机制中，仍存在着一些不容忽视的问题，亟待需要解决。

一、基层土地收储管理中存在的主要问题

土地收储制度的出口“招拍挂”使得土地资源得以市场化的配置方式进入城市土地市场。这使得土地配置的效率和效果得到了明显改善。但是就土地收储本身操作规程和机制方面，仍然存在不可忽视的一些问题。主要体现在：一是在土地收购储备的资金运营上，政府实际上只注重了对土地使用权出让后出让收益的回拢，而忽视了对后续土地收购储备前期开发所需资金的循环投入。许多地方在土地收储资金运营上，虽然也规定由政拨款或发行土地储备专项债券解决，但在实际运作上还存在不少问题。财政部门何时拨款不说，就是想依靠国家和省里面制定的政策依据，发行土地储备专项债券进行融资，储备机构也必须层层申报，还有相应的额度管制。这样，在土地市场低潮期，资金就难以融通，导致在土地收储过程中难以进行及时和有效储备。二是土地收储部门之间的协调问题上，有待更加高效的内部制度安排。土地收购储备工作涉及面广，常常需要政府多部门之间密切配合，但从目前运行情况看，还存在不少制约收储制度更好发挥的问题。比如：城市规划缺乏前瞻性和稳定性，给土地收储无形中增加了风险；已进入土地收储程序的土地，因原土地使用权人债权债务等纠纷使司法部门介入处置土地资产，导致土地储备机构已做的前期工作失去效力，甚至出现法院将土地补偿费代扣、截留等用于偿还企业的债务等现象，造成原土地使用权人无法到期按时交付土地；还有近年来收储土地的环保安全问题，2004年，环保部印发了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》（环办（2004）47号）要求原有土地使用性质发生转变的，必须做好搬遷过程中的环境污染防治工作。2012年环保部、工业和信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部连个发文，《关于保障工业企业用地再开发利用环境安全的通知》（环发（2012）140号）），明确原先为工业企业用地，未进行场地环境调查及风险评估的，未明确治理修复责任主体的，禁止进行土地流转。环保安全问题的突出，让土地收储部门必须及时与环保部门进行沟通，极大增加土地收储工作的工作量。三是在土地收购储备的实际操作中，市场上规避土地收购储备的行为时有发生，致使一些本应纳入收购储备的土地被纷纷转手，国土收益大量流失。如一些工矿企事业单位等，因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地，以出让方式取得土地使用权后，无力继续开发。不具备转让条件的土地，以及应依法收回的荒芜、闲置的国有土地，根据相关规定，本应纳入土地收购储备，但土地使用权人却拒绝收购，在不办理任何土地相关手续的情况下，买卖或者以房屋租赁、联营联建等名义擅自转让土地或改变土地用途等方式进行着私下里的交易，导致国有土地资产大量流失。

二、解决土地收储管理问题对策及建议

一是要规范土地收购储备资金的运营。在土地收储的资金运营上，政府、财政、国土及审计部门不仅要及时指导和监督土地收购储备机构，对土地使用权出让后土地出让金的及时回收，更要协助土地收储机构搞好土地收储前期的资金筹措和投放工作。财政部门则更应积极配合好当地土地收购储备机构，顺利发行土地储备专项债券。二是要积极拓展并选择合理的土地收储方式。土地储备库建成后，凡是政府储备土地必须入库，以统一管理、统一整理、统一供地。对以出让方式取得国有土地使用权、期限已满未申请续期或申请续期未经批准的土地，闲置土地，被依法没收土地使用权的土地，以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地，可以收回后入库。对近期急于开发的道路、供水、污水、能源、电力等基础设施用地，以及区位条件好、升值潜力大、市场需求旺盛的地块可使用货币直接收购。对企业搬迁地块、破产企业变现地块、污染搬迁地块、老城区成片改造地块等可实行预约收购。对特殊的公益性用地，且时序要求急、配套要求高、涉及面积大的地块，如道路工程用地，可以采取定向委托某一单位的办法实施收购等等。三是要做好相关部门间的协调问题。规划部门要严格执行城市规划法，制定科学、先进、稳定的城市规划，尤其要着力提高地块详细规划的覆盖率，并向社会公示，接受社会监督，彻底改变目前朝令夕改的状况。国家应当制定专门的法规，明确土地资产有别于企业的其他资产，在处置土地资产时，必须征求土地管理部门的审查意见，以防止国有土地资产流失。国土部门要加大土地执法监察力度。重点要加大对非法改变土地用途行为的监察力度，以有效地制止一些违法行为当事人扰乱土地市场秩序，逃避交纳土地出让金行为的发生，从而维护土地收储制度的权威性。

三、结论

土储储备机构自成立以来，为实践土地收储制度做出了很大贡献，城市土地储备机构从单一到逐步完善，业务由粗放到精细，运营规模由小到大，成为政府营运土地资源的中坚力量。于土地日益匮乏的今天，土地储备机构需发挥其更大的作用，相信通过土地储备机构的不断努力与探索，以及在日益完善的土地收储制度的保障下，我国城市土地收储工作必将获得更高、更长足的发展。

参考文献

[1] 张琦.中国土地储备开发模式与比较研究[M].北京：北京师范大学出版社，2011

[2]肖友和.完善城市土地收储运行机制的思考.福建省土地学会2006年学术年会论文集.2007

（作者单位：无锡市新吴区土地储备中心）