秦佳慧

摘 要：中国的村民自治是建筑在土地集体所有基础之上的农村社区自治。随着我国诚镇化的不断推进，村民自治制度的遗留问题也逐步显现出来。本文从集体土地征收中存在权贵勾结，权力机构贪污腐败，和集体中的经济组织成员的产权制度不明晰的角度出发，结合研究学者们在集体土地征收中的提到的"政社合一"及"政社分离"的话题的延伸，针对农村村民自治制度，土地产权，土地登记提出的对策及总结。

关键词：村民自治 集体土地 政社合一 政社分离

一、村民自治制度在集体土地征收中的弊端体现

我国经济进入市场经济时代以后，权利和资本的结合容易产生乡村权贵资本主义，手中掌握的资源和权力也与日俱增。当作为政治组织的村委会和村党支部，不但拥有管理村庄的政治权利，还拥有管理和处分集体财产权利时，党政企的大权就可能集中在一个人或几个人身上，于是出现贪污腐败集体资产流失。当权力去追逐利益，那行使的权力就会被异化，农村贪官追逐的正是公共利益中还没被界定清楚的那一部分灰色利益。由此我国村民自治的弊端逐渐显现。

二、针对村民自制制度改革具體措施

（一）以“政社分离”为切入点，创新农村体制机制

以“政社分离”为切入点，创新农村体制机制长期以来，政府在基层的行政服务、行政事项往基层延伸，都是通过村居委会来实现的，导致村居委会成为小而全的“小政府”。

广东省佛山市杏坛镇通过设立村议事监事会、引入专业社工机构等一些新的部门。与此同时，放手培育社会组织，广泛承接公共服务，形成政府、社会组织和村民个人“协力”服务群众的公共服务供给新模式。是建立村（社区）党组织统筹领导、依法治村框架下的“一室一站一会”，即党代表工作室、行政服务站与村居议事监事会，探索“政社分治、强党善治、规范自治、协同共治、民主法治”五位一体的治理路径。由村（社区）各界社会精英代表组成，对村居事务进行参谋议事和监督，代表村民“话事”，成了村级事务“还权于民”的重要载体。顺德区政府出台《关于深化农村改革统筹城乡发展的意见》及10多份配套文件，让村居治理法治化成为基层善治的一个支点。议事监事会成员吕永和告诉记者，根据顺德区提供的“村民自治章程”“村民议事监事会章程”模板，每个村都细化形成自己的具体制度、程序并挂墙公示，以后所有大事小情都按这个制度办。

将政治治理机制与财产权结构分开，消除农村权贵资本主义基础，严厉打击村官贪污涉黑现象的蔓延，创新农村体制管理，推进城乡统筹发展。

（二）“按份共有—股份合作”

我国农村由于征地引起的惨案越来越引起频繁，引发原因包括村干部的贪污受贿等腐败行为，以及征地补偿价格，其中最令人关注的还是征地以后的土地增值收益问题该如何分配，怎样分配的问题。根据“股份合作”的改革路径将土地增值收益在集体经济组织中依照村民份额全部分配，是一种可参考的分配方式。

改革的两个基本方向是让集体资产保值增值，让农民增加财产性收入，集体资产明确“按份持股，我国大多数农村存在大量资产“沉睡”，没有得到很好利用开发的问题，归根到底是产权归属不清晰、流转不顺畅、保护不严格。目前多数学者赞成唤醒“沉睡”的资产，让资源变资金、资金变股金、农民变股东。在实际的试点农村这样的模式也收到来很好的改革效果。对于集体企业以及用于经营的房屋、建筑物、机械设备等经营性资产，重点是将资产以股份或者份额的形式量化到集体成员，将其对集体资产股份的占有权、收益权落实到位，发展多种形式的农民股份合作，让农民真正成为集体资产的所有者、管理者和受益者。国土资源部也曾表示要鼓励集体土地股份制改革，但是具体的法律实施条例没有还未出台。

（三）继续推进土地确权登记工作

土地登记是一项关系财政，农业等各个管理系统的工作，并不少单独的国土资源管理系统可依单独完成，需要地方国土资源管理部门配合完成。但是由于中央政府只为土地调查提供经费，对于土地登记支出没有单列，其中所涉及的调查工作和调查成本，地方部门并不想自掏腰包完成工作，而且认为对他们本身的政治和经济收益没有增加，甚至违反他们的利益。

涉及到土地登记需要花费很多人力物力财力，由于土地登记过程中要将涉及土地违规、土地违法、不符合城镇规划的土地进行相应处理，所以那些“一户多宅”的农户并不愿意进行登记；还有一些城郊和城中村并不希望将村庄实际情况调查清楚，否则在征地拆迁过程中，整个乡村利益会受损；还有一些村干部担心确权登记以后，会失去自己对对于村民合法或非法分配土地的权利，无法从中谋取私利。除此以外，土地流转困难及无法作为资本进行抵押贷款，农村集体和村干部还未察觉到土地登记的意义，所以并没有积极性。目前土地产权模糊不清，给实际的登记工作也带来难题，由此而引发的大规模纠纷和矛盾，农户在废除农业税后重新返乡做农民的土地数量和没有废除农业税之前因无法承担税费的撂荒农户重新指派的土地之间的问题如何解决。也容易对家庭联产承包责任制构成严重冲击。

针对以上问题，我国政府也积极的出台相关政策，调动农民积极性，强化证书应用，放活农村集体土地流转等宜系列的鼓励措施。希望农民们切身体会到产权登记和产权明晰所带来的自身利益的提升。

（四）修改集体土地征收补偿程序和标准培养村民维权意识

国务院应尽快出台国家层面的“集体土地征收与补偿条例 ”，从而一方面使集体土地征收有全国性的统一要求和规范；另一方面，为各省、市制定出台类似地方性法规、规章提供制度支撑。不仅要明确规定征收集体土地的程序，还要在这些程序中明确写入被征地村民的民主参与、知情、异议等自治权利；不仅要明确写入如果这些自治权利被侵犯，作为自治权利的主体——村民或村民集体如何救济，救济的路径是什么，还要明确写入如果征地工作人员和村民委员会组成人员违反规定，应该承担什么责任。

修改完善《村民委员会组织法》。不仅要明确、细化村民会议、村民代表会议和村民委员会在村内事务管理上的分工，如增加当前集体土地征收过程中村民自治权利主体行使自治权利的范围，还要规范、细化村民委员会在管理村内事务的程序和权限，还要细化土地补偿款的管理、使用和监督事项等。

制定出台省、市的征收集体所有土地办法。在依据《村民委员会组织法》和国务院的条例的基础上，各省和有立法权的市根据各地情况，进一步细化集体土地征收过程中村民自治权行使的范围、程序、权限等内容。