孙宇

摘要：改革开放初期，我国各项事业百废待兴，其中做好城市规划工作是促进我国建筑事业发展的关键。我国在城市规划方面进行了不断的政策探索，经历了从“二规合一”、“三规合一”、“四规重叠”、“五规合一”到“多规合一”发展过程，在此过程中出现了各种各样的问题，各个部门的权力重叠、职责漏洞等现象时有发生，对我国的城市发展造成了不良影响，严重阻碍我国城市发展进程。本研究就对多规融合的城市规划进行简要介绍，对实施过程中出现的问题提出一些建议，旨在提升我国的城市规划水平。

关键字：多规融合；城市规划；土地利用

前言：

从改革开放以来，由于各地的规划制度、管理方式、利益诉求等方面各不相同，城市规划工作中难免存在冲突和问题。以当前的发展形势来看，多规融合的城市规划方式已经成为大势所趋。笔者在本研究中对多规融合城市规划的产生原因和发展历史进行简要介绍，然后对其发展过程中存在的问题提出几点建议，希望能够提升我国的城市规划水平。

1.多规融合的发展历史

1.1 多规融合政策的产生

自从城市规划工作开始以来，学者们从法律地位、技术路线等方面发现了城市总体规划和土地利用的诸多矛盾和问题。并且随着城市规划工作的不断改进和发展，城市功能区的规划、发展规划、环境保护等工作也不断地被包含在内。通过分析和研究发现，导致城市规划出现问题的原因是法理依据和技术水平存在差异，并且还有利益方面的问题，所以为了解决这些不和諧的问题，学者们提出统一建立数据库、确定空间规划的建议。随着政策的不断革新，我国已经形成“多规合一、多规融合”的城市规划政策。其中，多规合一是指将某些单一部门编制成为一个综合性的规划，共同应对工作。多规融合是多规合一的发展，实际应用中多规合一也有一定的不足，所以多规融合的政策相继出现。多规融合的要求是保证各个部门独立的基础上，加强各个部门的交流沟通，及时进行工作上的协商，尽最大努力将发展规划、城市规划等工作的策划和实行相互融合在一起。

1.2多规融合政策的发展

一项制度的推行没有政策方面的支持是无法全面推广的，政策是推动多规融合制度实施的有力保证。从当前来看，多规融合的发展大致分为三个阶段，分别为萌芽阶段、探索阶段、实践阶段。在萌芽时期，空间管理的权力交错的下分在国土、林业、环保、建设等多个部门，导致权力交错，严重影响权力的实施，严重阻碍我国城市规划工作的进行。以第一轮的全国性土地利用规划为开始土地利用开始有所规范，开始进行全局的空间管制。直至1996年国务院下发了《关于环境保护若干问题的决定》，所以导致空间管理权力分散在各个部门，工作进行困难，因此导致各个部门开始对空间管理权力进行争夺。在1999年的全国第二轮土地利用总体规划工作的开展时期，社会各界对此问题进行了深刻的讨论，最终随着《土地管理法》和《城乡规划法》的实施，各个部门的权力划分有了明确的界限。在探索阶段，国家发改委凭借自己在规划体系中的主导地位，进一步对空间管理权力进行争夺。发改委首先通过试点实验的方式，在江苏、浙江、四川、广西等多个省份的部分地区进行推进市县改革。把城市规划和土地利用划分到发展规划体系之中。但最终没有取得实际效果。在实践阶段中，多规融合政策的实施被政府更加重视，许多地方政府加紧对中央政府工作的配合，使得开展多规融合工作的进程十分迅速。地方政府把多规融合作为促进当地经济发展的一种手段，积极响应国家的号召，多规融合成为释放土地的一种方式。在浙江、福建、江西等省份的部分地区展开新一轮试点。对于地方政府来说，多规融合成为一种提升空间规划能力和回收土地权力的重要方式。

1.3多规融合的实际应用

各地政府在进行多规融合实践时，产生了各种各样的方式。这些方式分别为：部门合并、规委会主导等方式。部门合并的方式是将多个部门进行合并，防止发生利益上的冲突，并且合并后的部门进行统一管理，降低了管理的工作量，由于部门人员的增加，工作的开展效率也会得到一些提升。在上海、武汉等省份采用此种模式进行实验，都取得了优秀的成绩。将部门整合，一来解决各个部门的土地供需上的矛盾，促进部门的稳定性，但解决问题的方式并非唯一。部分地区还实行以规委会主导的方式。地方政府设立规委会掌握对各个部门的规划权和审核权，将分散的空间管理权力聚集在一个部门手中，做到了将权力集中化，有利于各个部门在空间管理上的协调，防止管理矛盾的产生。但由于空间管理权力高度集中于一个部门，有可能导致权力制约失调，在公平上有一定的不合理性。

2.多规融合所存在问题及建议

2.1规范明确各部门的权力界定

多规融合出现了各部门难以放弃对空间管理规划的权力，导致多规难融的现象发生。在我国地方政府的努力下，各个部门的权力界限还是难以划定，从而导致根本性问题难以解决，多规融合的工作难以进行，仅仅在书面上达成共识。所以，我国中央政府需要在政策上支持多规融合工作的开展，明确的划分各个部门在空间管理上的权力范围，建立健全合理的空间管理体系，通过国家强制力保证工作的正常进行。我国地方政府方面，应当做好各部门的协调工作，进行一些联席会议，促进各个部门之间的沟通，提升各个部门的协调能力。构建部门的领导机构，深入解决各个部门之间的矛盾，努力探索解决矛盾的方案，构建一个多部门融合的管理机制。

2.2建立健全保障多规融合的法律机制

多规融合是一项高难度的改革工作，需要由上而下的共同努力来保证工作完成。现有的《土地管理法》和《城乡规划法》等法律中仅仅体现了多规融合的思想，并没有具体的进行明确规定，导致了多规融合缺少法律保证，严重影响其权威性和重要性。导致各部门对多规融合工作的进行没有一个正确的认识，对此项工作的重视程度不足，直接影响我国在城市规划多规融合方面的进展。同时，我国在多规融合工作的管理方面存在着较大的漏洞，外加没有明确的法律法规制约，更加加大了我国多规融合工作的工作难度。法律是由国家强制力保证实施的，是保证工作准确实施的重要保障。所以，这提示我们需要建立健全推动多规融合的空间管理权力法律体系，为多规融合的工作妥当进行提供法律上的保障。在立法方面，加强基础法律法规的建设，鼓励地方政府积极探索出台相应的管理条例，通过中央、地方政府的联合治理，推动多规融合工作的有序进行。解决空间管理权力方面的矛盾，使各个部门能够更好地处理部门之间的问题，以完备的法律保证工作的进行。

2.3加大中央政府对地方政府监督力度

具体工作的落实还需要地方政府进行管理，所以中央政府应当加强对地方政府的管理和监督。可以向地方政府下发工作任务，进行多规融合的城市试点工作，将每年的工作进展以文件形式进行上交，及时进行总结，保证地方政府的执行力。在一定时间之后，按照一定的标准对试点城市的进行验收。通过此种方式对地方政府进行监督和管理。

结语：

为促进发展多规融合的城市规划方式，保证我国城市规划的规范化和合理化，我国中央政府和地方政府需要共同进行努力，无论是从法律方面还是从执行方面都要以严谨的工作态度去保证工作的有序进行。

参考文献：

[1]罗小龙，陈雯，殷洁.从技术层面看三大规划的冲突———以江苏省海安县为例[J].地域研究与开发，2008，27（6）：23-28.

[2]苏文松，徐振强，谢伊羚.我国“三规合一”的理论实践与推进“多规融合”的政策建议[J].城市规划学刊，2014（6）：85-89.