柯妮

【摘要】共享经济是近年出现的新经济业态，是指以获得相应报酬为主要目的，将物品使用权在陌生人间暂时流转的经济模式，其本质是将线下闲散的动产、不动产、技能等进行整合利用。共享经济刷新了人们对物品所有权的认知，通过流动的信息和服务，以“按需分配”的思路重新定义了需求供给的匹配方式并且提高了匹配效率，以此向人们展示了其颠覆性能量。继网约车之后，在线城市房屋共享成为当下共享经济最强出风口。在线城市民宿作为共享享经济的典型代表之一，其在发展过程中面临诸如无证经营、税收制度缺失、审核准入机制缺失、威胁社区安全、权利义务权属不明、维权无门等法律困境。本文将侧重分析其当下面临的法律困境及其成因，从建立市场准入制度、明确行业界限及行业规范、健全信用体系几方面讨论当前困境解决对策。

【关键词】城市民宿 无证经营 市场准入机制 健全信用体系

一、我国城市民宿发展现状

凭借网上下单、电子密码开锁、自助拎包人住、融入当地人的特色生活、住进特色房问寻找家的温馨、土著房东的别致周到等特点，近几年里民宿市场乘共享经济之风扶摇而上，逐渐成为人们出行的主要住宿选择。2016年，我国短租民宿市场在线交易规模达到87.8亿元，同比增长106.1%，据预估2017年整个中国这一交易规模将达到125.2亿元。从住宿偏好来看，特色住宿在2017年更受欢迎，其中短租民宿的订单量由2016年的17%提升至31%，增长14%，而五星酒店订单占比仅为15%。2016年、2017年是城市民宿市场重要的两年。国内互联网平台公司竞争异常激烈，资本涌入，并购频发。2016年6月公寓民宿预定平台途家网并购蚂蚁短租，10月并购携程旅行网、去哪儿网旗下的公寓民宿业务。同年住宿分享平台小猪完成D轮6500万美元融资。

2017年，共享房屋住宿行业融资37亿元，较2016年增长180%。城市民宿预计在2O2O年民宿行业有望达到400亿元。

不难看出，消费者对城市民宿的信任感有显著提升，认知率和使用率也在大幅提升，用户出行越发倾向于在线选择城市民宿，城市民宿即将迎来更大的发展，我国的城市民宿正逐步瓜分传统酒店的市场占有。

在线民宿，又称在线短租，是指房屋所有权人或者房源经营者借助网络短租平台发布空闲房屋的相应信息及价格，而需求者则通过信息平台了解相关信息且与发布者进行沟通并实现相应交易。在线短租的优势主要在于通过互联网为房客与出租人搭建双边市场交易平台，提高双方匹配需求的效率，介于双方中间的网络交易平台解决了传统短租业中信息不对称及匹配成本高的问题。

在线民宿根据所在区域可分为城市民宿及乡村农家民宿两种，其中城市民宿主要分布在城市中各小区的居民楼中，旅游出行的住客可以最大程度融入当地居民生活，感受家的感觉。

二、城市民宿面临的法律困境

随着城市民宿的热度不断提升，作为一种新型产业，其背后隐藏的诸多问题层出不穷，主要有以下几个方面：

1、行业界限模糊导致经营合法性成问题

城市民宿极大程度上桃战了房屋租赁管理制度及传统土地管理制度。从经营主体的角度来看，城市民宿长期处于无证经营的尴尬境地，与传统旅店业形成不正当竞争。城市民宿借共享经济分享闲置资源之名对闲置房屋资源进行经营，当下市场对其并无人门资质审核程序等相应要求，房屋有权人只需要将房屋放置于网络平台进行展示即可对接房客展开经营。在我国，旅馆住宿业需要取得相应的特许经营证方可依法营业，而鉴于大部分城市民宿以分享闲置房屋资源的目的进行经营，对房屋有权经营者并未取得经营的合法身份，当下也并无任何相应的营业执照可加持其合法地位。从硬件设施情况来看，城市民宿的房屋规模建筑结构等多方面硬件条件都难以达到传统住宿业相关法律规范的要求，因此长期处于无证经营的处境。从经营所用房屋类型来看，城市民宿多分布于城市居民社区中。国家在与城市土地开发商签订土地出让合同时会明确限定该土地的用途。开发商所开发的城市住宅商品房多为城市居民住宅性质，若将其改用于民宿经营，则违反了土地出让合同的约定及相应的土地管理制度。以C2C模式为典型的在线城市民宿出租者多为利用自家闲置房源通过网络平台对外租赁，该行为虽挂之以共享经济的名义，但其实质属于变相改住宅为经营性用房。根据房屋租赁管理制度的相关规定，若房屋有权处分者欲改变房屋住宅用途，需依程序向房屋租赁管理部门进行申报。但目前由于该程序并非为城市民宿经营的必要准人门槛，绝大多数城市民宿经营者未依相应规定及程序向有关部门进行申报，如此极易引发社区内其他业主的不满及投诉。

2、配套税收制度缺失对相邻行业构成不正当竞争

税收制度的空白导致城市民宿对相关行业构成不正当竞争。依我国稅法规定，国家对在中国境内居住有所得的人以及不在中国境内居住而从中国境内取得所得的个人，包括中国国内公民，在华取得所得的外籍人员和港、澳、台同胞征收个人所得税，对内资企业及经营单位的生产经营所得及其他所得征收企业所得税。城市短租以共享经济模式为前提基础风靡盛世，房屋有权处分者借助网络平台向需求者提供其闲置房源及相应附加服务以盈利，能够持续获得相应报酬和收益，但却并未有相应制度约束其缴纳相应税费。事实上存在有一定数量的闲置房源提供者将城市共享民宿作为其长期主业或副业以获得报酬，当其所获利润回报远超于各类应缴税种的起征点时，当下并未有相应机制要求及约束其履行纳税的义务。在城市民宿市场持续繁荣的今天，若对此置之不理，税收作为服务成本的一部分，提供相同服务的情况下却免去固定的税收成本，传统酒店行业相应得到的收益必然受到影响，加之城市民宿目前并无资质审核要求，无需投入成本去达成最低行业标准，仅需具有闲置房源即可展开经营，其人门门槛及经营成本均远低于传统酒店行业。相对传统酒店业而言，其无需承担纳税及缴纳保险费用的义务。这对传统酒店行业的竞争者而言确实形成了不公平竞争的局面。

3、审核准人机制缺失威肋社区安全

市场准人机制的缺失导致城市及社区安全风险增加，相关利益者维权无门。由于城市民宿多分布于居民住宅区中，其繁荣发展必然会对其周边环境带来些许负面影响，如增加交通压力、噪声污染等。加之城市民宿分布碎片化且隐蔽性极高，短租客源流动较大，素质层次不齐。且城市民宿的消防治安等多方面存在多重隐患，对城市秩序治安创设了隐形危性，给社区生活环境带来诸多不稳定因素。最为突出的问题是消防安全。根据相关调查显示，城市民宿的消防措施均未达标且未办理相关消防手续。部分城市民宿特意选用年代久远的老房子主打特色民宿，但这种房子多为砖木结构，不仅缺乏完善的消防措施，隔音效果也极不理想，来来往往的房客人住后生活过于喧嚣，极为严重的干扰了其他邻居的正常生活。近年来关于城市民宿扰民的纠纷逐年递增，相关案例层出不穷，严重侵犯了社区居民的正常居住权。以上海为例，目前上海实行实有人口管理，但对于人住手续简约化的民宿人口管理的难度很大。住客人住僅需在网上登记一个用于接收要是密码的手机号就行了，房主与租客大都通过线上平台进行交流，无需见面。更有甚者直接将房子整体出租给中介，全权委托中介进行民宿出租，在这个过程中房东对人住者的信息更是知之甚少。实际人住人的身份无法核实确认，住客在人住过程中是否涉嫌违法房东更是无法判断。综上而言，城市民宿的无序发展给其所在社区管委会和当地公安局增加了极大的管理压力。

4、合同性质不明确导致权利义务关系归属不清

从在线城市短租民宿的外部形态来看，其分别拥有传统城市住房租赁和酒店旅馆业的部分特质。由于当下在线城市短租民宿多为以住宿为基础兼提供其他多样软性服务内容，若以前者通常适用的房屋租赁合同来约定其相关法律关系及责任分配，无法涵盖至全面的责任义务约定及责任归属，因此关于在线城市短租民宿的适用问题上，普通房屋租赁合同显然不足以适用。那既然在线城市短租民宿与酒店的服务性质相同，都是基于短期住宿及其他软性服务形成的交易，是否可以适用酒店旅业相应的服务合同呢？由内部关系来看，在线城市短租民宿发生在房东房客及在线短租平台三方主体之间。房东一方作为房屋分享者及相关附属服务的提供者，本身并不具备相应市场经营的商事主体资格。网络平台在交易中主要承担的作用为撮合交易，并不承担主要的给付义务。而服务合同属于经营性行业的合同类型，城市民宿经营者目前并不具备合法的经营者地位此处显然也无法适用服务合同。另外，由于在线短租的业务促成对互联网平台具有高度依赖性，房东与房客之间的从无到有的信赖关系建设主要依靠平台的促进，在线平台无论是在信息交换、达成合意、确认合同条款、保障合同履行等问题的处理上还是在信用评价机制的建立上都占据了主导地位，故仅定位其为传统房屋租赁中介甚不合理，对其服务难以简单适用房屋租赁之居问合同以规范。因此，在线城市短租民宿的交易活动中房东房客及平台三者之间的安全责任保障义务归属难以权衡界定也成为其存在的主要法律问题之一。

三、城市民宿法律困境产生的原因

民宿最早以“农家乐”的形式兴起，农家乐源起于乡村且以农家副业经营为特征。我国现行《旅游法》规定，居民从事旅游经营的住房管理，由省一级根据本省旅游产业发展情况自行制定管理办法。随着近几年旅游产业的迅速发展，许多地方政府开始密切关注居民住房从事旅游经营相关问题，一时间出台了许多民宿管理办法。如《乡村民俗旅游户餐饮服务食品安全监督管理办法》（北京）、《<旅游家庭旅馆基本条件与评定>地方标准实施办法》（湖南）、《关于进一步促进休闲农业发展意见的通知》（厦门）。综上可见，上述办法所针对的皆为乡村及景区的民宿业，城市民宿的相应立法仍为空白。由于城市民宿所面临的困境及风险实异于乡村民宿，因此无法适用现有制度管理规范。城市民宿作为共享经济下产生的新业态，法律对其的约束必然存在滞后性。眼下针对城市民宿突发的相应问题及风险，法律监管空白及法律关系定性不清导致诸多行政管理部门之间权责不清，而交叉管理的现状进一步导致相应问题投诉解决无门，行政效率低下。总言之，城市民宿配套法律法夫晒改策的缺失导致相关部门难以对行业在快速发展过程中出现的问题实行有效的监督和管理。

四、如何促进城市短租民宿健康发展

法律规制的空白导致我国诸多地区城市城市民宿的发展状态令人堪忧，也成为抑制民宿发展的瓶颈，是否应该对城市民宿进行规制、依何种法律进行规制，如何进行规制都是眼下急需解决的问题。国务院在2015年发布的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中强调要“发展共享经济，积极推广在线租房等新业态”的指导意见，可见国务院对民宿业的发展持积极推动的态度，该意见同时也强调“发挥立法引领创新的作用”以督促有关部门对相应立法工作引起重视。本文以为，界定城市民宿的法律概念，设定行业准人审核机制，明确行业性质及其主管机关，出台行业管理规范等是眼下应对城市民宿法律困境的必要措施，具体可以从以下几方面着手：

1、建立城市民宿市场准人制度

城市民宿的无证经营问题是眼下其发展的当务之急。首先需要明确界定城市民宿的行业界限，从而建立相应准人制度将其纳人有序规范的管理之中，即明确城市民宿的法律概念，建立城市民宿的市场准人制度，以此确认其经营合法性。应在该部分明确规定经营城市民宿的主体资格、客体条件、准人登记的要件及程序、租赁期限和范围和明确主体权利义务等。主体资格应对经营人的相应资格及权利义务作出明确要求；客体条件中则应对用于城市民宿经营的房屋从房屋安全、卫生、消防、地理位置等硬性条件上作出明确规定。各城市应结合当地人文自然等实际，完善相应的准人标准。通过准人许可登记，对房东经营资质和房屋出租的合法性严格把关，明确租赁期限及经营范围，驱逐违法经营的出租房屋等，可以在根源上对城市民宿实现约束，控制其房源资质以提高其安全系数与经营质量。南京市《关于促进乡村民宿业规范发展的实施办法》中对农村民宿在行业界定、经营条件、消防治安、卫生食品及办证程序等多方面进行陆详细规定，应将此类办法结合各地不同的实际，考虑民宿行业内部的不同状态，具体变通应用到各城市民宿中以解决城市民宿的合法性问题。

2、明确行业界限及制定行业规范

明确行业界限对新业态的发展及成熟极为必要。城市民宿一方面类似于传统城市住房租赁业，都属于房屋对外出租获得活动，但其区别在于城市民宿对外租赁期间短，客源流动性大，且其较传统房屋租赁业而言额外提供了诸多软性服务，故不可简单将其归类于城市房屋租赁行业以管理规范。另一方面，城市民宿具备传统旅馆业的经营形态，皆为提供住宿加部分软性服务，但由于其分布零散，规模化程度低，房态形式多样，不同于酒店标准化样问及服务的理念，难以将其简单以传统酒店行业的准人规则及行业标准进行规制约束。综上，城市民宿需建立一套独立的准人规则及行业标准规范以明确其经营期限及经营范围，将其与传统酒店业及传统城市房屋租赁业划出界限。与此同时，相应的税收机制、消防安全标准、相关主体权利义务应随之匹配而立，对相邻行业构成不正当竞争的局面将随之消失。在经营期限和范围的限制上，2015年英国议会通过新修法案规定，在伦敦，允许房屋所有者每年内可将自有房屋或房问最长出租90天。在阿姆斯特丹的律法中也有规定每年可对外租赁的天数总和不得多于60天。美国的几大城市也有相似的规定，如纽约州不允许居民私自对外出租期间少于30天的整套房屋或房问。旧金山最新的律法将房东每年可自由分享房屋的天数缩减了三分之一，仅有60天。上述限制规定意味着闲置房产不能永久性的全年用于分享盈利，以此區分分享经济模式下的城市民宿与传统商旅酒店业及传统城市房屋租赁业的根本界限，同时对展示当地风俗习惯的影响也可控制在可接受的范围内。对于明确主体的权利义务部分的规制，本文认为主要应以民宿经营者的义务为重点规制对象。如安全卫生保障义务、环保义务等，前者是对消费者权益的合理保障，后者则主要侧重于保护邻居的生活安宁权、社区生活环境及城市管理制度。此外还应对经营者增设纳税义务，对于进程合法化的新业态，政府通常以收取税费的手段将其纳入监管体系。当下多数国家开始或即将开始对城市民宿收取税费，主要以居住税和旅游税为主。巴黎在2015年3月开始对Airbnb征纳酒店税，阿姆斯特丹新规中也明确了城市共享短租的业主需承担5.5%的旅游税，且根据与平台的协议促进房屋分享交换和为游客支付城市税提供简化程序。

综上，本文以为，在信用体系的构建方面，个人信用评价机制相对较为客观完善，加强和完善社会信用体系的构建应成为重点关注的问题。社会信用体系关系到各方主体的道德自觉，需要形成一种社会文化氛围，但健全该体系还需要依靠法律制度和社会公共信息平台的力量。因此，筹建较为完善的公共信息平台对于促进城市民宿的发展而言可谓是当务之急。此类平台应加强对个人信息的收集，明确信息用途、标准及范围，完善信息评价机制，保障个人对其信息的权利和救济。此外，在互联网共享经济的业态下推行交易实名制确有必要，但需要权衡个人信息隐私权与信息披露的关系，通过网络平台进行房屋租赁的相应信息需要纳入政府系统进行监控，严格预防和禁止出现欺诈等违法行为。

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