□ 文/李新国 张蓓 张卫平 方晔

国有企业作为计划经济时代国家经济的命脉，长期以来对国防建设、国家经济、维护国家稳定和就业方面起到了决定性的作用。由于国企在建设中受计划经济指导和建设初期的生活需要，有的企业逐步发展为一座城市或者城市的一个区划，承担大量的社会职能，建有完整的教育系统、招待所、职工医院、保卫部门、退休管理处、生活区的供暖、供电、供水职能管理部门等。而随着国企改革的逐步推进，以及政府职能的健全和发展，很多国有企业开始改制并逐步剥离其承担的社会职能。

企业离退休人员的养老服务，是社会职能中的重要组成部分，作为国家高度关注并强调的问题之一，养老问题一直都受到党中央的高度关注。随着市场经济完善、国企改革步伐的推进，企业离退休人员养老服务的社会职能，要从企业剥离逐步推向社会，从“企业养老”到“社会养老”的转型迫在眉睫。但在模式转型的过程中，政府在经验、立法等方面的缺失是否能够得到完善？怎样才能在保障职工基本福利和企业、社会稳定的基础上，将离退休人员养老服务问题推向社会？这些都是值得深入思考和亟待解决的问题。

一、文献综述和现实分析

（一）相关文献政策综述

1. “国企办社会”改革的相关政策和研究综述

国有企业办社会职能，长期以来都是国企改革的重要课题。1995年原国家经贸委等部委联合发布的《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见》中明确了五项原则。2001年中国加入WTO，给国有企业带来巨大压力和挑战，原国家经贸委等六部委制定了《关于进一步推动国有企业分离办社会职能工作的意见》等。总体而言，国企办社会问题呈现三个特征：一是中西部企业和东北部地区较东部地区严重；二是资源型企业较其他企业严重；三是大企业较中小企业严重，央企办社会的负担约占全部国企的50%。

2. 养老社会化相关政策和研究综述

我国已经处于老龄社会初期，据国家统计局资料，2014年底，我国60岁以上老年人口为2.12亿人，占总人口的15.5%，中国成为世界上老龄化速度最快的国家之一。

我国现今养老机构主要以公立为主，效率低下的同时缺乏市场化的竞争机制，很难提供优质的养老服务，主要表现如下：

第一，养老机构数量不足。2014年底，我国养老机构床位数仅占老年人口的3.7%，低于国际标准5%。预计到2020年，我国部分失能和完全失能老年人将达4000万人。养老资源数量少、增速慢，难以满足老年人的养老需求。第二，养老服务产业的企业数量少、规模小。虽然以养老服务、健康服务为主的老龄服务业逐渐成为市场投资热点，但是养老陪护家政、康复护理等服务业由于利润微薄、政策支持力度不足，社会认可度不高，不仅市场投资者对其缺乏兴致，这方面的专业人才队伍也未能壮大。

（二）现实背景分析

1. 独山子地区“国企办社会”现象的存在。独山子地处我国西部边陲，是我国西部重要的战略石化基地，也是国有企业分离办社会职能长期以来难以实现的地区之一。随着政府职能的健全和发展，部分社会职能逐步剥离，但企业依然保留着大量社会职能。2. 独山子区政府目前养老服务职能可能存在较大缺口。独山子政府应当承担但过去缺失的职责主要是市政建设、文化卫生事业和教育养老事业三个方面，尤其是企业承担了大量的养老服务职能，在养老服务上有不菲的投入。3. 独山子地区“人口老年化”的趋向加重。独山子作为克拉玛依的所辖区，老年人口增长与克拉玛依总体趋势保持大体一致，以独山子石化离退休人数为例，2011至2016年独山子石化离退休人数基数较大且呈逐年递增的趋势，如果企业剥离养老服务职能之后，由政府承担相应工作，这也将成为政府养老服务部门的严重的负担。随着公共医疗的职能转移、“三供一业”职能转移的推进，养老服务职能的转移也在规划之中。

（三）问题提出

国企离退休人员养老服务是国企难以脱掉的巨大包袱，离退休人员人数不断上升、政府养老服务职能建立经费不足、转移职能后企业离退休人员的福利待遇如何保障，都使离退休人员管理的社会化改革难题重重。针对现有的解决此类养老社会化问题的机制和经验，通过对其因地制宜的改造和重构，尝试设计出一条能够解决独山子地区养老社会化问题的具体路径和框架，以便于从根本上解决当地长期以来存在的企业承担养老服务职能的问题。

独山子石化离退休人数逐年递增

二、独山子石化养老服务职能转移分析

（一）独山子养老服务产业发展现状和前景分析

独山子区由于特殊的历史条件，老年人群有50%以上为独山子石化公司离退休人员，独山子石化矿区服务事业部离退休管理处运营的老年活动中心6个站所，每年投入在1000万以上，场馆面积达26000平方米以上。

独山子区现行养老方式是以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的家庭养老方式。独山子老年人机构集中供养服务起步较晚，私立养老机构目前仍是空白，社区养老和居家养老尚处于起步阶段。2009年5月，独山子区政府投资改造的老区养老院具有64张床位收住能力，委托独山子人民医院管理的运行方式进行服务和管理，收费低廉，环境清静舒适，尤其独山子区首创的“医养合一”模式，开创了新疆养老服务业的先河。区委、区政府从2011年启动老年活动中心项目建设，预计三期完工后可提供1000张床位的保障能力，老年活动中心共投资5000万元，2014年投入使用。2015年，独山子区共建成4个日托站。其运营管理的模式是“政府购买服务，社会经营管理，医养结合养老”，为独山子区60岁及以上长者提供低偿服务。但是日托所由于门槛过高，要求入托的老年人是健康老人能够自理的，这样对于高龄、失能的老人就显失公平。

目前来看，独山子地区的养老服务基本上由企业提供，离退休人员福利丰厚，待遇较好，对企业养老的满意度为99.7%以上。但是独山子区除离退休人员外的老人的养老服务工作存在较多不足。一是养老服务产业的数量少，规模小，以公办养老机构为主，功能类型单一，缺乏智能居家养老服务，二是未形成充足的专业养老服务队伍。

从政策角度而言，政府接手养老服务的社会职能是大势所趋。独山子政府2016年的政府工作报告指出：独山子区要“持续改善民生”“以老年活动中心、老年人日托站、社工站为依托，构筑居家养老服务网络，打造‘十分钟’服务圈，全面推进医养结合”。可见，政府对于养老服务职能建设也具有较高的预期和较为周全的规划。

从经济角度而言，独山子区综合实力稳步提升。“十二五”期末，城镇居民人均可支配收入3.47万元，年均增长10%；人均住房面积44平方米，恩格尔系数31.27%。社会保障和救助体系基本完善，社会保险综合参保率98%以上。从政府、企业两方分析，其都有比较强大的经济实力和基础，这也确保了独山子区发展养老服务产业有其强大的经济基础。

（二）离退休人员养老服务职能转移“S”（Strengths）分析

1. 以国家政策为依托，企业剥离养服务职能名正言顺，政府有责任也有义务建立起完善的社会保障体系。2. 受益于职能转移，企业额外经济负担会有效降低。独山子石化公司离退休部门的投入状况数据显示，自2011年以来，该部门每年的总成本包括部门工作人员的工资、场馆维护等花费在1400万元左右，此外还有对老年人活动中心的改建、扩建，以及新建各类场馆的投资。企业剥离“离退休人员养老的社会职能”无疑可减少企业资金压力。

（三）离退休人员养老服务职能转移“W”（Weaknesses）分析

1. 职能转移之后，养老服务水平可能出现下滑。独山子政府网站上披露的财政信息显示，2015年独山子区政府投入3832万元，保障离退休人员工资福利支出；投入1148万元，支持老年人优待及养老事业发展 。而2010年第六次全国人口普查资料数据显示，克拉玛依市常住人口中60岁及以上老年人41244人，占总人口的10.55% 。也就是说，独山子区政府为退休老人提供平均每人每年1207.4元的福利补助。而独山子石化公司退休人员平均每人每年能得到3031.3元的福利补助，相当于政府所能提供数额的2.5倍。若政府接管了企业离退休员工的社会职能，那么减少的福利和下降的养老服务水平将极有可能引起独山子石化公司的离退休人员的不满。2. 政府的经验缺乏、现有养老服务职能的不足。独山子石化公司长期承担离退休人员养老责任，有专门的离退休部门和专职工作人员负责离退休人员的养老问题。而独山子区政府中的养老部门力量单薄，也缺乏相关的工作经验。3. 企业承担社会职能整体转移过程可能漫长。企业员工和政府员工对于企业完全剥离其社会职能移交政府，都认为是一个漫长而艰难的过程。养老服务作为企业目前承担的重要的社会职责就处于这种较为尴尬的境地。

（三）离退休职工养老服务职能转移“O”（Opportunities）分析

1. 企业通过职能转移得以转移资金，提高盈利能力。若是将企业“离退休人员养老”的职能交由政府，由政府来承担这一部分财政支出，则可以为企业省下一大笔资金。企业进而可以将这一部分资金转移并进行投资，提高其盈利能力。2. 职能转移有利于政府职能完善。离退休人员的养老事业属于社会公共事务管理，是政府职能不可分割的部分。在实现“离退休人员养老”的职能由企业向政府转移这一改革后，政府必然完善养老职能机构的建立。

（四）离退休人员养老服务职能转移“T”（Threats）分析

1. 职能转移可能造成离退休人员不满导致的企业口碑下降。通过访谈和调研观察，不论是资金数量还是服务经验，政府提供的养老服务水平都低于独山子石化公司所能提供的。在职能转移过程中，下降的服务质量将会引起一部分离退休人员的不满，导致企业口碑下降。2. 职能转移可能造成政府公信力下降。企业“离退休人员养老”的社会职能转移给政府后，公众—特别是独山子石化公司的退休人员对政府的期望值和要求也相应提高。一旦政府工作出现纰漏，在很大程度上将影响到政府的公信力，甚至会影响社会稳定。3.职能转移可能造成政府财政压力。独山子石化5000多离退休人员养老服务相关工作的年均投入在1000万元以上，现在全部由企业负担。而职能剥离之后，如果没有社会资本的引入，政府将承担这部分养老服务工作的支出，这就有可能造成政府的财政压力。

（五）总体分析

从企业和政府层面考虑，企业剥离“离退休人员养老服务”这一社会职能同时存在着机遇和挑战。就独山子而言，独山子石化公司剥离“离退休人员养老服务职能”，并且将养老服务工作交给社会是最佳的发展方向。但是在剥离过程中，独山子石化公司不能够完全“抛弃”离退休人员，必须继续承担一定的养老服务社会责任。政府也应继续推动养老服务社会职能的完善以及养老事业的建设，逐步将养老服务事业推向社会，寻求市场化手段分散成本和风险。

三、解决路径探究

（一）“PPP”机制引入

1.“PPP”的概念、形态以及意义。“PPP”（Public-Private-Partnerships），官方译为“政府与社会资本合作”，“是指为提高公共产品或服务的质量和供给效率，政府公共部门与非公共部门建立全过程合作关系，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，并同时为非公共部门带来利益的管理模式”。在“PPP”模式下，“政府部门只针对最终产品实施监督和管理，而不对私人部门具体的分包行为、融资行为和采购行为进行干预”。与传统公共采购模式相比，“PPP”模式可以实现公共部门和非公共部门的优势互补。例如“公营部门可以通过制定政策对项目施加影响，但其资金不足，管理效率低下；私营部门资金充足、管理经验丰富、创新力与主动性强，但其承担风险（特别是国家层面风险）能力有限”。利益共享、风险共担是“PPP”模式的一大重要特征。

2.“PPP”模式在中国的实践和研究现状。发展“PPP”的最初是为了通过引入社会资本缓解公共财政压力，同时满足社会发展对公共产品和服务的迫切需求。一般认为，一个管理良好、风险分配合理的“PPP”项目，能给多方带来良好效益：对于政府，非公共部门参与提供公共产品和服务并分担一定风险，相比传统模式可有效改善财政状况；对于私人部门，“PPP”意味着私人资本可进入公共基础设施和公用事业领域，为私人资本创造了巨大市场空间，增加了投资渠道和营利方式；对于社会发展，引入市场竞争机制并且坚持公开性、透明性、平等性原则的“PPP”模式，能提供更为经济和效率的公共产品与服务，刺激更多创新型方案，促进基础设施和公用事业发展，提升公共福利。

国内学者按照“PPP”关系中公共部门与非公共部门在资本投入、风险分担、收益回收模式等方面的不同”，将“PPP”分为三类：外包类、特许经营类、剥离类。其中，外包类模式包括服务外包、管理外包和租赁模式；特许经营类包括BOT模式、TOT模式等；剥离类包括完全剥离和部分剥离。 那么，国有企业在“PPP”模式中的定位是什么？一些学者和实务人员认为，“Public”应当理解为追求社会公益，”Private”应当理解为追求经济利益。亚洲开发银行认为：“完全盈利性、完全市场化运作、不依靠财政资金的国有企业可视为私营部门，但项目当地的国有企业除外。”而财政部在113号《操作指南》中将“社会资本”界定为：“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。实践中，国有企业以“Private”身份参与“PPP”项目的实例并不鲜见。国有企业积极参与“PPP”项目的运作与经营，也为国企改革提供了新的机遇和动力，加速国有企业市场化、推动国有企业社会化改革、加快国有企业国际化步伐等。

3. 运用“PPP”模式解决独山子养老服务职能社会化问题。（1）“PPP”模式在独山子养老服务产业中应用的意义分析。将“PPP”模式应用在独山子养老服务产业中存在以下意义：利用社会资本参与增加融资途径，减轻国企负担，缓解政府财政压力；增加养老服务供给，缓解养老供需矛盾；提高养老机构运营效率，促进养老服务产业创新，提高养老服务水平；为当地社会资本拓展新的投资领域，促进当地经济结构调整；维护社会经济稳定等。（2）“PPP”模式在独山子养老服务产业中应用的具体方案。原先由独山子石化出资运营的养老机构，可从独山子石化中分离，成立独立法人，并吸引当地民营企业入股。在具体管理上，可继续沿用原来的人员队伍，并吸引当地的非营利组织参与运营管理。对于新建其他养老机构的项目，可以采取“PPP”中的BOT模式，根据民政部、国家发展改革委等10部门联合印发的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》和财政部113号《操作指南》具体施行。养老机构作为准公共产品，回报周期较长，前期投入较大，应当注意分析论证风险的合理分担和价格的合理制定，达成公益性和经济性的结合。（3）“PPP”模式在独山子养老服务产业中应用的风险分析。A.民营企业参与能力不够，意愿缺乏。由于独山子区民营企业的发展还不十分成熟，产业种类单一，资金少，规模小。而“PPP”作为一种最先在政府和民营、私营企业之间展开的项目融资模式，在民营企业不足的情况下可能会面临困难。B.政府、民营企业缺乏“PPP”项目人才。PPP项目投资量大，周期长，而且存在很多潜在风险，需要高度的专业知识和专业化能力。C.养老服务人员队伍的培养很难一蹴而就。目前我国公办养老机构中人员编制不足，而民间养老机构没有编制，薪金少，社会地位低，导致养老机构一直以来都十分匮乏专业人才。独山子地区以“医养结合”的方式很好地解决了很多养老机构中存在的缺少专业医护人员的问题，但是服务人员专业化程度低且综合素质不强的问题依然存在。D.可能依旧需要国企承担大量社会责任。独山子区的兴起和发展都与独山子石化公司息息相关，政企分离就意味着要实现独山子区作为资源型城市的整体转型升级。要实现“PPP”养老，就意味着要增加服务业的比重，如果不能引入外来企业或者外来资本，该模式的实现可能还需要国企的前期资金投入，或者继续承担离退休人员的养老问题。E.传统养老观念（家庭养老）的影响。在传统观念中，尤其是在新疆少数民族传统养老文化中，父母身边通常要留下一个儿子，作为养老送终的依靠，独生子一般不分家。 因此，老年人进入养老机构养老可能需要一个适应期。

（二）企业工会机制引入养老服务

国有企业的工会一般由企业直接建立并控制，是企业组织职工、给予职工福利的一种机制。当作为企业工会会员的离退休人员退出岗位之后，依然应该作为企业工会的服务对象。特别是当企业剥离其离退休人员养老服务职能之后，离退休人员本来享有的部分福利可能存在缺失，日常慰问、定期免费体检等服务也不再有部门负担。考虑到离退休人员的心理落差，以及维护企业稳定的需要等，企业工会理应接替企业的离退休职能部门，负担起这一部分服务的职能。独山子石化公司工会，以及各级单位工会，可以充分利用现有资源，包括资金、人力、物力资源，填补养老服务职能社会化之后部分可能存在缺失的养老服务。

（三）总体性分析

将“PPP”机制与企业工会参与引入独山子养老服务职能转移后的社会养老体系，我们可以推得下图所示的养老模式：

在这一模式中，独山子石化公司继续承担一定的养老的社会责任，其职能主要包含两部分：首先是通过对“PPP”项目的投资参与独山子养老服务工作中，凭借资金优势作为主要投资者为整个独山子社会的老年人群养老服务的平台的建设出力，从而承担起国有企业应该承担的社会责任。而政府通过“PPP”模式在养老服务建设上的应用，能够充分调动全社会的资源进行相关服务设施、职能的创设和完善，形成一个处于竞争中的市场机制，充分发挥多方参与的优势。

考虑到独山子石化离退休企业员工的心理落差，可以通过将企业工会引入养老服务机制，提供离退休人员的福利保障工作，包括节日慰问、定期免费体检、特殊照顾、丧葬吊唁等，使其能够继续感受到石化公司的关心和温暖。

总体而言，在独山子石化公司现有的养老服务职能转移后，独山子区政府面对可能存在的养老服务工作设施、经验、职能的不足，通过其所主导的“PPP”模式下的养老服务建设项目整合资金和社会资源，完善独山子地区的养老服务机制。通过引入社会其他力量的参与，建设完善独山子养老服务工作，同时石化公司通过其工会也继续保障独石化离退休职工的特殊的福利利益，达到整个老年群体的利益最大化。