石静

【摘要】十八大以来，中小城市的发展成为未来区域新型城镇化的主要阵地，以临沂市为例，对政府主导下的中小城市推进新型城镇化面临的问题进行探讨，发现中小城市在新型城镇化过程中存在区域发展不平衡、产业集聚能力不足、城市的承载能力不强和相关制度不健全的问题。为此，有必要提升中小城市城镇化建设的产业集聚的带动能力、基本公共服务相对健全的承载保障能力、经济转型升级的创新驱动能力和生态承载能力。

【关键词】欠发达地区；中小城市；新型城镇化；路径

“十二五”期间，临沂市新型城镇化快速发展令人瞩目，截至2017年底，户籍和常住人口城镇化率分别达到47.6%和57.6%，中心城区建成区人口和面积分别发展到220万人、231平方公里，临沂已成为山东省五大中心城市之一，但是在临沂市整体区域中，中小城市如郯城、平邑等在发展中对自身的发展方向和在区域中的发展定位还不够明确，尤其在近年来各地方对发展的强烈诉求驱动下，临沂市的中小城市出现发展路径不明、产业结构发展雷同，区域内竞争加剧等现象。本文从城市区域的视角，对中小城市的发展规律进行探讨，并以山东省临沂市为例，以期对欠发达地区中小城市区域发展路径进行一系列的探索。

一、中小城市建设对于欠发达地区经济发展的意义

（一）中小城市的发展是优化欠发达地区城市布局的重要方面

欠发达地区城镇化发展普遍出现失衡的状态，城市规模分布两极分化严重，中心城市和城区规模快速扩张和中小城市相对萎缩，导致区域经济增长的回流机制缺失。因此，优化城市规模分布，引导大中小城市协调发展，能够有效促进要素在城市之间依照边际收益均衡化原则进行最优布局，从而有效地提升要素的空间集聚效率，疏解中心城区过度拥挤引致的环境污染、生产生活成本增加、产业竞争力不高等问题，进而畅通城市区域经济发展的回流机制，引导区域经济的协调发展。

（二）中小城市对当前产业的集聚和提升有着积极作用

中小城市的城镇化水平的提升能够有效地促进区域内空间资源配置的效率，改善产业分工，形成区域内部的新的增长点。区域空间功能分工是按照城市的资源禀赋和比较优势形成的格局，是不同产业和要素基于收益法则进行的空间格局再优化调整的过程，形成大城市主要产业为“高端服务业中心”，而中小城市成为“生产制造中心”的空间功能分工格局，形成区域内部分工深化与市场规模扩展的互动机制，促进区域经济协调发展。

（三）中小城市的发展对于实施乡村振兴战略有重要促进作用

十九大报告提出了“实施乡村振兴战略”的重大决策部署，对于欠发达地区的中小城市而言，农业在国民经济中占有重要地位，实现农业现代化，释放广大农村剩余劳动力，促进农村剩余劳动力的转移，中小城市为主要的转移方向，这既有利于消除贫困人口，也有利于改善农村生产生活环境，食物质量提高，价格相对降低，降低的城市生活成本，促进入口的集聚和集中，有利于提高基本公共服务供给效率和提升城市创新活力。

二、临沂市中小城市发展现状及存在问题

（一）发展的现状

1.中小城市新型城镇化建设进程加快发展

“十二五”期间，临沂市现代城镇体系加速形成，城市空间布局进一步优化。其中，沂水县、兰陵县被省政府批准为“50万人口以上的中等城市”试点，蒙阴县人选为Ⅰ型小城市试点。经济技术开发区成为国家新型城镇化综合试点和产城融合示范区，兰山区义堂镇、费县探沂镇等小城镇人选全国特色小镇和省级重点示范镇创建培育试点。这些中小城市立足本地发展实际，加快探索城镇化发展的特色模式和路径，城镇化水平和质量加速提升。其中县域经济较为发达的沂水县2016年，常住人口和户籍人口城镇化率分别达到53.05%和39.89%，平邑县2016年常住人口城镇化率达到49.99%。

2.产城融合进一步发展，初步形成城镇化与产业化协调发展的格局

临沂市中小城市在“十二五”期间，依据本地的资源和产业优势，着力打造主导产业和新兴产业，工业经济发展的承载力和后发力不断提升，城镇产业就业支撑能力不断增强，为新型城镇化发展提供了强有力的支撑。此外，以产城融合、绿色发展为特色，立足山区优势，发展高效农业，统筹布局，打造了休闲观光高效设施农业经济圈，实现了农业现代化与新型城镇化的良性互动，促进农民就近就业，就近就地实现城镇化。

3.基础设施建设取得突破，城市人口承载能力有所增强

临沂市各中小城市在“十二五”时期，大力提升各地的基础设施水平，完善各地区的县域公路和农村公路体系，有些有条件的地区实现环卫县区一体化，建成了公共自行车系统，推进城中村、城郊村和棚户区改造规划，同步实施供水、供气、供热、供电、雨水、污水等市政管网工程，切实提高城市综合承载能力，有力保障了城区居民生产生活。同时深入实施城市精细化管理工程，完善城区停车场，实施交通路口渠化，极大方便了城区及周边居民出行。

4.突出生态特色，全面提升建设水平

临沂市是国家生态文明先行区，近年来，以大气、水、土壤污染治理为重点，全面实施生态立市战略，创新生态问文明建设新机制，打造生态安全格局。在一些地区探索建立生态补偿机制、大气环境质量和水环境质量生态补偿机制，在以农业为主的地区鼓励改变农业生产方式，大力发展节地型、节水型、节肥型等新技术，减少农药化肥的使用量；在主要园区和工业区出台清洁能源利用配套补贴扶持政策，引导和鼓励企业开发使用清洁能源，实现工业能源消费多元化。在城区提升城区绿化覆盖率，提高人均公园绿地面积，使得水质综合合格率达100%，有力提升了城区环境承载能力和整体形象。

5.推進“人的城镇化”，坚持民生优先

“十二五”期间，临沂市重视民生的改善，2017年各级财政用于民生方面支出466.7亿元，占当年财政总支出的81.3%，民生发展指数位居全国地级市第27位。城镇新增就业12.7万人、完成农村剩余劳动力转移就业15.7万人，城镇登记失业率较低仅为2.3%，完成29万人脱贫任务，在就业、教育、医疗、养老等方面出台先关政策，逐步完善县乡村三级医疗卫生服务网络，对乡镇敬老院分别进行了不同程度的扩建和提升，极大增强了城乡社会化养老能力。在有限的财政收入下，努力消除城乡差异，促进了农民向城镇转移。

（二）存在的问题

1.临沂市中小城市城市化率偏低，地区发展不平衡

2017年临沂市城镇化率56.5%，临沂市中小城市中除了经济开发区高于临沂市平均水平外，只有临沐县与平均水平持平，其他中小城市低于临沂市平均水平，其中人口最多的兰陵县，城镇化率为55.1%，沂水县为53.05%，蒙阴为54.2%。其他均低于50%。主要原因在于，区域经济发展差异较大，中小城市经济实力较山东省其他城市较为薄弱，以平邑、沂水两县为例，沂水县经济社会发展基础较好，城镇化工作推进力度大，城市面貌大幅改善，常住人口城镇化率已达到53.5%，居临沂市第3位。平邑县发展相对缓慢，城镇化质量水平跟沂水相比还有不小差距。

2.财政资金缺乏，导致公共服务发展不均衡，影响承载力

新常态形势下，经济下行趋势短期内难以遏制，各级财政增收普遍放缓，加之政府支出的项目类别不断增多，财政压力日益加大。平邑县反映，随着城镇化的快速推进，城镇建设资金需求量急剧攀升，县级融资渠道不够多，融资平台建设不完善，PPP项目运作周期长手续多，对城镇化的快速推进产生了一定的影响。

3.市场机制发展不充分，导致产业聚集能力减弱

欠发达地区一个重要的特征就是没有建立完善的市场机制，习惯于政府的主导，资源配置和资本配置过于依赖政府的直接干预，无法按市场价值实现本地资源效能，市场体系的支撑力明显不足，现代化思想观念相对滞后，接受新观念、新技术能力较差，对市场信息反映迟钝，缺乏创新精神等。这就导致了临沂市县域经济发展滞后性，从当前临沂情况看，传统产业占比60%，高耗能、资源消耗型产业占比60%，长期形成的发展效益不高、产业结构不优、创新能力不强、要素支撑不足的状况没有根本改变，创新能力不足的矛盾凸显[2]。进入经济新常态后，经济趋势性放缓特征显露。各县区经济整体水平偏低。强县不强，弱县太弱的局面长期存在，经济总量偏小、人均GDP水平偏低，县域经济发展滞后。在各县区发展支柱产业的同时，产业结构存在雷同，农业现代化水平较低，对外贸易起步晚，导致人口的集聚能力不够，城镇化发展缓慢。

4.推进新型城镇化的相关制度改革滞后

首先，一些地方对新型城镇化的实现路径有偏差。新型城镇化是以人为核心的城镇化，强调城乡统筹和促进入的全面发展。但地方政府对城镇化的理解过多侧重于城市建设和对经济增长的带动，没有尊重城镇化发展的规律，尤其是产业与城市的发展，就业支撑、基本公共服务均等化、农村“三权”保护与流转、市民化身份认同等基本需求没有重视，在一定程度上制约了农业转移人口市民化进程。其次是部分政策制度缺乏具体执行依据。针对农村宅基地的使用权，缺少具体可操作的执行标准。针对房屋征收拆迁补偿，目前省里只有对《国有土地上房屋征收与补偿条例》的解释，对城中村、城边村等集体土地上的房屋征收和补偿办法没有统一说明，各地在具体执行中标准不一。农村土地流转渠道不畅通，资产难以变现，农民带资进城能力不高。

三、下一步临沂市中小城市发展的路径

（一）根据区域优势，提升县域经济，促进产城融合

产业是城市经济发展的基础，没有高质量的产业作支撑，就没有城市的可持续发展与繁荣。在推进城镇化建设中，要大力实施产业化和城市化整合互进战略，实现城市建设与产业发展的良性互动。当前临沂市在处于工业化中期，经济总量规模持续扩大，重工业规模快速扩张，既有重工业阶段发展不充分，又有现代服务业升级不快的问题，在“十三五”期间，临沂市以县域为代表的中小城市，必须大力发展县域经济，实现产城融合的发展机制。首先，临沂市的中小城市人口密度大，仅靠农业是绝对发展不起来的，只有迅速提高工业化水平，将大量的农村富余劳动力向城镇和非农产业有序转移。需要加强进城务工农民的人才培训，为企业用工提供保障。對于传统企业通过技术改进，推动传统企业转型升级；对于新兴行业，重点扶持，从优化产业结构出发，培育产业集群，聚集有限资源，集中发力、有效突破。以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，把发展高新技术产业和改造提升传统产业结合起来。建设培育开放、共享、高效的创新平台，深入实施创新驱动战略，实现新旧动能的转换。与此同时，着力构建现代农业经营体系，以落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权为重点，鼓励承包经营权在市场上顺利流转。创新营销方式，实行农业品区域品牌战略，继续打响“生态沂蒙山、优质农产品”品牌。

（二）注重完善基本公共服务

2017年12月，中央经济工作会议指出，实施区域协调发展战略，要实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡。临沂市中小城市的基本公共服务普遍存在经费投入不足，基础教育、医疗资源分布不均衡，相关人员技术力量薄弱，精细化管理程度有待加强。

“十三五”期间，临沂市应该以实现基本公共服务区域均等化为导向，加大对中小城市的公共投资力度，争取资金提高一般性转移支付比例，从而增加中小城市的财政收入水平，提高城市基本公共服务的供给能力，吸引入口、资金等资源集聚，进而转化为生产力，促进地区经济飞速发展，推动县区之间建立基本公共服务的协同合作，提逐步建立起区域规模化的基本公共服务体系。创新金融机制来吸引民间资本，投入加速和提升公共基础设施建设中来，健全城乡公共交通体系建设，按照现代化城市的建设标准，规划水、电、气、暖等基本市政公用设施的基础建设方案，提高建设和用能的效率，保证城市的正常运作。

（三）注重政府体制机制的创新，促进城镇化发展

我们要实现的新型城镇化的核心是人的城镇化，农村人口转移到城市中来解决人的基本需求问题。首先，大力推广居住证制度，从身份上完成农民市民的角色转换，其次，促进和完善社会保障制度，这是城乡差异最重要的方面。制定规划，近五年内彻底消除户籍制度下的分享社会福利的差异和个人的支配特殊的权利，实现转移人口与原市民在诸多社会福利及社会保障方面的利益和权利实现平等。优化当前政策环境，欢迎外地人员到临沂市投资居住，进一步降低准入门槛、放开准入领域，支持各类创业主体自主择业创业。充分释放各类市场主体活力，加快中小企业成长，激发全民创业活力。要进一步强化“小政府，大服务”的思想，为移居者提供透明、高效、快捷的服务环境。

（四）创新中心城区与中小城市产业合作机制加快推动临沂城市圈的形成，实现中心城区周边中小城市如费县、沂南、莒南、临沐、兰陵同城发展，承接中心城区的产业辐射和转移，培育各具特色的支柱产业；加大对郯城、蒙阴、平邑、沂水等县支持力度，建立县区之间新的合作机制，努力打造为县域中心城市产业辐射和转移的重要承接区和农产品精深加工基地。推动形成重点镇优先发展、中心镇鼓励发展、一般乡镇特色发展的格局。

（五）注重生态文明建设，发挥生态城市的优势

2014年临沂市人围国家首批生态文明先行示范区，根据《山东省主体功能区划》，临沂市的重点生态功能区面积占到市域的45.2%（山东省为16.6%），主要是沂水县，平邑县，费县，沂南县和蒙阴县。这些中小城市下一步要切实提高认识，把生态保护放在第一位，明确在城市中人与自然、人与人以及各个子系统之间建立一种互相平等、和谐共生的关系。在下一步城市建设中严守生态红线，加强环境监管。对当前的污染，争取资金，积极治理。对以农业为主的地区，实行乡村振兴战略，发展农业新六产，发展现代农业，建设或改建优质农产品产业园区，对当前已有的工业调整产业布局，优化交通、用能结构，工业园区集聚带动当地经济发展。结合城市生态环境，提升休闲旅游业，开展美丽乡村连片整治，改善农村生态环境，带动乡村生态游提升。平邑、蒙阴等县域可以考虑把大健康产业作为战略性支柱产业，打造康养旅游目的地，扩大老区红色品牌影响，同时，充分做活“康养+文化”“康养+医疗”“康养+体育”等文章。

参考文献：

[1]李涛.以发展新理念引领城乡统筹新实践[J].山东经济战略研究，2017（7）：29-34

[2]换道超车临沂推进新旧动能转换升级势在必行—新华网山东频道http：//www.sd.xinhuanet.com/sd/2018-04/17/c_1122695243.htm

[3]刘浩，于淑俐.农业转移人口市民化问题研究综述[J].山东工商学院学报，2016（6）：113-119

[4]孟俊涛.农村土地三权分置研究[J].中共南京市委党校学报，2017（3）：57-63