杨 娅

(云南省工会共青团妇联干部学校 共青团培训部,云南 昆明 650101)

回顾我国养老保险制度发展历程，自建立城镇职工基本养老保险开始，新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险制度相继建立并全面实施，社会保险覆盖面逐渐扩大，社会保险待遇水平稳步提高。中国特色的社会保险制度改革发展道路清晰可见：首先，优先弥补制度缺失，解决制度“从无到有”的问题；其次，努力将更多的人纳入社会保险体系，解决覆盖面“从小到大”的问题；再次，让人民群众更好地分享改革发展成果，解决保障水平“从低到高”的问题。本文在坚持社会保险基本原则的框架下，对现行的城乡居民基本养老筹资模式展开探讨，目的是为了更好解决城乡居民养老金待遇水平“从低到高”的问题，推动建立权责清晰、保障适度、可持续的社会保障体系。

一、城乡居民基本养老保险制度的历史沿革

在我国，城乡居民的养老保险制度改革较之城镇职工而言较晚。1992年，全国大部分省启动实施了以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持、完全个人账户积累模式的农村社会养老保险制度(即老农保)。这项制度一直实施到2008年，由于筹资渠道窄、保障水平低等原因，老农保制度未能担负起解决农村居民养老的历史责任。2009年国务院决定开展新型农村社会养老保险(即新农保)试点，2011年国务院启动城镇居民社会养老保险(即城居保)试点，2012年全国所有县级行政区基本实现新农保和城居保制度全覆盖。2014年国家将新农保和城居保两项制度合并实施，建立了制度名称、政策标准、经办服务、信息系统四统一的城乡居民养老保险制度。

综上，城乡居民养老保险的历史大致可以分为五个阶段：第一阶段(1986～1992年)为试点阶段。一些经济较发达地区成为首批试点地区。第二阶段(1992～1998年)为推广阶段。全国有8200万人参保。第三阶段(1998～2002年)为衰退阶段。受多种因素影响，老农保参保人数下降，基金运行难度加大。1999年7月，对老农保进行清理整顿。第四阶段(2003～2009年)为新农保试点阶段。从2003年开始，全国25个省区300多个县自行开展了有政府补贴的新农保。第五阶段(2009～2014年)城乡居民养老保险在全国实现制度全覆盖。

老农保政策是以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持，采取个人账户储蓄积累的保险模式。从实践中看，由于集体对参保人基本没有补助，财政也没有必要的投入，变成了纯储蓄式的养老保险，农民的参保积极性不高。现行的城乡居民养老保险政策最重要的变化就是体现了政府的主导作用，明确了各级政府的责任，有力地推动了城乡居民养老保险政策的顺利实施。

二、现行城乡居民基本养老保险待遇水平确定机制分析

按照“统账结合”的基本制度模式，城乡居民养老保险养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金构成。其中，基础养老金由财政全额支付，待遇水平取决于财政支付能力，属于现收现付制；个人账户养老金水平取决于个人账户的积累总额(月待遇标准=个人账户积累总额÷139)，主要是依靠个人缴费积累，属于缴费确定型的个人账户基金积累制。

(一)合理确定城乡居民基础养老金待遇水平标准

城乡居民养老金设定过高，存在因无力长期支付而导致制度崩盘的危险；养老金水平设定偏低，又失去了“老有所养”的保障意义，会损害广大城乡居民对社会保险制度的信心，从根本上影响到制度的可持续发展。所以，合理确定养老金标准是完善制度设计和相关政策的决策基础。

1.待遇水平的确定

由于参保人中绝大部分人群是农村居民(根据云南省2014年统计数据，农村居民占城乡居民养老保险参保人总数的94.1%)，所以以下讨论主要基于农村居民的收入状况等相关数据进行。

关于农村养老保障水平的讨论，应建立在两个原则的基础上：一是要与社会经济发展总体水平相适应；二是要能够切实保障农村老年居民的基本生活。基于这两点，并且考虑到按照现行的农村土地承包制度，农村居民在年满60岁后仍然能够通过其土地承包经营权和集体经济分配权获得一定收益，笔者认为，基本养老金的设定应至少高于低保水平(2015年云南省农村低保平均保障标准为2208元/年，约占2014年农村人均纯收入6792元的32.5%)，低于企业职工养老保障水平(2015年云南省平均水平2182元/月，约占2014年社会平均工资3984元/月的55%，根据《中国社会保险发展年度报告 2014》，全国企业职工养老金平均替代率为67.5%)，应将其替代率目标确定为上年度农民人均纯收入的40%比较合适(以下称为40%替代率，以方便讨论)。在这个水平上，既能保证农村老年居民即使没有其他更多的经济来源也能获得相对体面的生活，又能兼顾到两种基本养老保险制度的公平。

2.待遇构成中基础养老金和个人账户养老金的占比分析

养老金目标水平设定在农民人均纯收入的40%，基础养老金和个人账户养老金应如何划分？首先，设定基础养老金水平不变，看通过提高个人账户养老金是否能达到40%的替代率目标。目前云南省基础养老金为75元/月，约占2014年农民人均纯收入6792元的13%。若要使整个替代率达到40%的水平，则个人账户养老金的贡献应达到27%，即每月个人账户养老金要达到151元。

以现行各缴费档次财政补贴标准，设定参保人缴费15年，年利率为3%(2013年记账利率)，缴费为100元到2000元12个档次，并设上述各项条件为固定值。以2014年云南省农民人均纯收入6792元为基准，来计算各个档次的缴费率(缴费额占农民人均纯收入比例)和个人账户养老金水平。

表1 100～2000元缴费档次缴费负担及15年待遇水平表

由表1可见，以目前的基础养老金水平，即使假设农民人均纯收入为固定值，参保人也必须选择1000元档次缴费15年，才能满足基本替代率的要求。参保人的缴费率要达到14.7%，这远远高于城镇职工养老保险8%的个人缴费率，对于收入水平本来就较低的农村居民来说很难实现。

农民人均纯收入最近十年来增长率一直高于10%。我们假设参保人从45岁开始缴费，农民人均纯收入以每年10%的速度增长，年记账率为3%，据此测算出按2%～10%的缴费率连续缴费15年，到60岁领取待遇时个人账户养老金的替代率(因为财政补贴在个人账户积累中贡献率较低，为计算简便，暂忽略)见表2。

表2 缴费率与替代率对应表

从表2可以看到，即使参保人按照8%的缴费率(城镇职工养老保险个人缴费率)连续缴费15年，到领取待遇时的替代率也仅仅能达到7%(如果考虑缴费补贴，可以略超过7%)。由于农村居民普遍收入水平较低，缴费意愿和缴费能力都受到很大限制。事实上，对从2009年到2014年云南省城乡居民养老保险参保人选择缴费档次的统计显示，超过90%以上的缴费人员选择了100元最低档次，实际缴费率目前仅为1.47%(由于农民人均纯收入增长，历年缴费率处于下降状态，从2009年的3.1%降至目前的1.47%)。显然，在基础养老金不变的情况下，想要依靠个人多缴费来达到40%的替代率目标是不可能完成的任务。

从上述分析可见，城乡居民养老保险的养老金构成不可能以个人账户养老金为主。老农保探索的失败也表明，如果没有适当的财政补贴，农村养老保险制度是无法建立和长期维持的。也就是说，要保证基本养老保障水平，关键在于基础养老金的设定。

(二)基础养老金支付能力分析

目前中央财政支付的基础养老金水平为840元/年，以2014年全国农民人均纯收入9892元计算，相当于8.5%。全国现有1.43亿城乡老年居民领取养老金，其中东部11省约4600万人(中央财政承担基础养老金的一半)，据此测算，中央财政共计需要支付养老金1008亿元，仅占2014年中央财政收入64494亿元的1.56%，全国财政收入140350亿元的0.72%。

以目前的领取待遇人数，如果以全国农民人均纯收入30%的水平(每人每月247元，2964元/年)进行测算，那么中央财政共计需要支付3557亿元，占2014年中央财政收入的5.5%，占2014年全国财政收入的2.53%。两个需要考虑的因素：

1.农民人均纯收入的增长速度和财政收入增长速度的差

表3 2007～2014年全国农民人均纯收入与财政收入情况

表3显示，过去十年内，财政收入的平均增长速度是超过农民人均纯收入增长的。在当前经济新常态下，财政收入增速放缓将是较长时期内的一个常态。为了实现2020年全面建成小康社会的目标，在缩小城乡差距的各项政策影响下，农民人均纯收入的增长会始终保持相对较高增速，形成二者的增速差。但从较长时期来看，二者的平均增速是基本接近的。也就是说，如果领取待遇人数不变，按照农民纯收入30%的水平计发基础养老金，在中央财政收入中的占比应在5.5%～6%之间。

2.保障对象增加和老龄化带来的影响

根据全国老龄工作委员会发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，从2001年到2020年间，老年人口年均增长速度达到3.28%；到2020年,全国老年人口将达到2.48亿；2021年到2050年是加速老龄化阶段，2051年,中国老年人口规模将达到峰值4.37亿。据此，我们可以测算，到2020年，领取待遇人数将达到1.68亿；2051年将达到2.96亿。考虑到农村居民寿命普遍比城市居民短(老龄化的城乡倒置特征)，这个数字应该是最高峰值。由此测算出，到2051年，老龄人口达到最高峰值时，按照农民纯收入30%的水平计发基础养老金，在中央财政收入中的占比可能会达到12.4%的最高峰值，保守估计应达到10%。这是中国社会快速老龄化后自然要面对的问题，无可避免。

老龄化还可能带来的另一个问题是，财政要对个人账户养老金兜底(即所谓的“139风险”)。按照现在的制度设计，个人账户养老金=个人账户积累总额÷139，也就是说个人账户积累会在从参保人60岁领取待遇开始的139个月后归零，此后如果参保人继续存活，就需要由财政对其后面的个人账户养老金进行兜底，这会增加财政的负担。

(三)个人账户养老金分析

城乡居民养老保险的制度设计遵循的是“统账结合”的基本构架，个人账户的存在，主要有两个好处：一是体现“权利与义务对等”的基本原则，增加参保人对制度的参与感和认同感；二是避免制度陷入纯福利制度的泥潭，降低财政可持续风险，个人账户基金积累能起到制度可持续发展的稳定器作用。所以，虽然就养老金构成而言，个人账户的贡献比例不高，但在整个制度设计中却不是可有可无的。

要使个人账户养老金替代率达到预设的10%，其核心在于提高个人账户缴费积累，主要途径有两条：一是激励参保人每年尽量选择高档次缴费(多缴)，二是激励参保人早参保并持续缴费以延长缴费年限(长缴)。

为方便讨论，先设定基本条件：农民人均纯收入以每年10%的速度增长，年记账率为3%，且固定不变。分两种情况：①如果缴费年限为15年，参保人需要多高的缴费率，才能实现10%的替代率。②如果延长缴费年限，需要长缴多少年，才能达到10%的替代率。

第一种情况下，表2已经说明，如果按照11%以上的年缴费率持续缴费15年，则可以达到10%的替代率。

第二种情况下，我们可以得到表4。

表4 缴费年限与替代率对应表

从表4与表2的对应可以看到，延长缴费年限对替代率的贡献远不如提高缴费率效果明显，其主要原因是虽然延长缴费年限增加了个人账户积累，但由于3%的年记账利率太低，与年均收入10%的增长率比较，从替代率角度讲是贬值的。由此，我们假设如果15年缴费不变，提高记账利率，来看替代率变化。

表5 记账利率与替代率对应表

从表5可以看到，记账利率对替代率的影响明显。当然，这需要基金运营良好，能够取得足够支付记账利息的收益。

如果我们综合考虑缴费率、缴费年限和记账利率，可以推算现实条件下较为理想的情况。由于农民人均纯收入水平较低，要求参保人按照8%(城镇职工养老保险缴费率)缴费，是不现实的，对绝大多数参保人而言，其可以承受的缴费率区间为4%～6%。就目前的基金运营管理机制而言，记账利率过高(高于6%)同样也不现实。由此，我们以5%缴费率和4%、5%、6%三种记账利率为代表，来看15年、20年、25年、30年、40年缴费年限下的替代率结果(见表6)。

表6 5%缴费率随记账利率和缴费年限的替代率变化

从表6可以看到，如果参保人选择每年按5%缴费率持续缴费40年(即20岁参保并持续缴费至60岁)，记账利率为6%，才可以实现替代率基本达到10%。

通过上述分析，我们可以得出结论，增加积累以提高个人账户养老金替代率水平的主要手段有三个：⑴鼓励参保人多缴；⑵鼓励参保人长缴；⑶提高个人账户记账利率。城乡居民基本养老保险的政策设计、经办服务和基金运营管理应把这三条作为主要工作目标。另外还有两个外部因素也会影响到个人账户积累额：集体补助和财政给予的缴费补贴。但其不应该成为主要因素，原因有二：一是对绝大多数村集体来讲，由于集体经济收入少，补助水平难以提高，而且把集体的钱用于长远的养老而不是当下的需要，在村民内部难以达成共识；二是财政已经在基础养老金部分做出了很大贡献，政府缴费补贴只能是起到激励多缴的政策作用，而不应该成为个人账户积累的主要来源。

三、现行城乡居民基本养老保险缴费机制分析

城乡居民养老保险制度遵循自愿原则，不具有强制性，居民自愿选择参保和自主选择缴费档次，与城镇职工养老保险有很大的区别。通过建立合理的缴费机制，引导城乡居民多缴费、长缴费，可以提高未来养老待遇水平，避免政策福利化倾向，对保障城乡居民养老保险制度可持续性发展具有重要意义。

(一)缴费档次分布情况

就云南省而言，2014年农民人均纯收入为6792元，按照5%～6%缴费率，其合理缴费区间340～407元，理论上全省平均缴费水平应在300～400元之间。

表7 2014年云南省缴费档次分布情况表

表7显示，2014年云南省90%以上的参保缴费人选择了最低100元档次缴费，平均缴费水平仅125元，平均缴费率仅为1.84%。很显然，与当前的收入水平相比，尤其是与职工养老保险8%的个人缴费率相比，这个缴费水平太低。究其原因，固然有收入水平限制、政策宣传引导不到位、变更缴费档次手续不适应人员流动性等因素，但其根本原因在于大部分参保人参保缴费行为是一种为未来获取养老保障而进行的投资，是一种经济行为，参保者作为“理性经济人”，必然存在投资与回报的计算比较和决策过程。

(二)影响缴费档次选择的相关数据分析

为方便对相关数据进行分析，我们设定基本条件为：基础养老金每人每月75元(目前的基础养老金标准)，缴费补贴额度为目前补贴标准(表8)，缴费年限以15年计，年利率设定为3%，并设上述各项条件为固定值。缴费档次从100元到1000元十个档次(1500元和2000元档次因缴费人数太少暂不计算)。

首先分析缴费补贴。为了鼓励参保人选择较高档次缴费，《云南省城乡居民基本养老保险实施办法》规定：“参保人按规定缴费后，在省财政给予每人每年30元的缴费补贴的基础上，对选择100元以上档次缴费的参保人，每增加缴费100元，给予10元的缴费补贴，但最高补贴标准每人每年不超过130元。”

表8 各缴费档次补贴标准

表9 各缴费档次个人账户积累额中个人缴费和缴费补贴贡献比例

从表8可以看到，按照目前的缴费补贴政策设计，选择的缴费档次越高，补贴的金额越大，但补贴占比越低。随缴费档次增长，缴费补贴率(财政补贴与个人缴费的比率)呈下降趋势。从100元、200元到300元档次，补贴率下降非常明显，从400元档次以后，补贴率变化趋于稳定，变化不大。与之相对应，从表9可以看到，财政缴费补贴在个人账户积累中贡献比例呈相同的态势。这从直观上给参保人的感觉是，选择越低的档次越划算。

表9还表明，个人账户积累主要是依靠个人缴费的增长，财政给予的缴费补贴只能起到激励多缴的引导作用。从维护制度公平性和起到激励效果出发，应该对所有档次实行相同的补贴率，但应维持在较低水平，以20%为宜。

其次分析各缴费档次个人缴费投入通过养老金收回的时间点。

表10 随缴费档次增长个人缴费投入的收回时间点

从表10可以看到，如果不计入基础养老金的影响，仅以个人账户养老金来计算，各档次间收回个人缴费投入所需时间的分布从107个月到124个月，差距不是很明显。但在计入基础养老金部分后，各档次间收回个人缴费投入所需时间的分布从最短21个月到最长84个月，差距非常明显。其主要原因是基础养老金按相同标准计发，对个人缴费投入回收时间点的影响大。

经过调研，笔者感受到，参保人对个人缴费投入回收的时间点非常敏感，主要原因是对个人寿命的预期会影响到参保人对投入的选择。根据2010年第六次全国人口普查云南省人口基本情况，云南省人口平均预期寿命为男性67.5岁，女性68.9岁。对照表10，如果选择500元档次，则需要活过65岁零2个月，才可以收回个人缴费投入，活到平均寿命有一定盈利；选择1000元档次，活到平均寿命，则刚刚收回个人缴费投资成本。虽然按照“死亡退保”政策，还有一部分个人账户剩余额返还，但那是留给继承人的，对于参保人而言并不能享受到，所以吸引力不足。由于城市人口寿命普遍高于农村人口，农村居民实际平均寿命要小于全省平均值，个人对寿命预期更是具有个体差异。参保人普遍担心养老投入成本尚未收回就已经离世，从“落袋为安”的思路出发，大多数人愿意选择收益最低但投资回收时间最短的100元档次，而不会选择收益较高但对存活时间要求较长的高档次缴费。只有对自身预期寿命较长的参保人群，才会根据自身缴费能力选择较高档次缴费，以获取更高的养老金回报。可见，预期寿命是影响参保人对缴费档次选择的一个很重要因素，通过提高基础养老金水平来缩短个人缴费投入回收时间，可以有效促使参保人选择较高档次缴费。

(三)影响参保人选择缴费档次的因素分析

以上述各表数据为基础，结合在调研中获取的信息，笔者认为，影响参保人普遍选择最低缴费档次的因素有以下几个方面：

1.基础养老金的影响

基础养老金的影响主要体现在两个方面：一是发放基础养老金对参保扩面的激励作用明显。在调研中，100%的参保人都表示，正是由于有政府发放的“基础养老金”，才积极参保。二是基础养老金水平对个人缴费投入回收时间点的影响大。随着基础养老金不断提高，个人缴费投入收回所需时间会不断缩短，在普遍缺乏稳定的长寿预期的情况下，这对于参保人选择较高档次缴费有很大激励作用。

现在基础养老金标准为75元，假设提高到150元、250元(即第一部分讨论得出的基础养老金水平)，我们对参保人个人缴费投入收回时间做个比较。

表11 各档次个人投入回收时间点随基础养老金变化

从表11可见，随着基础养老金的提高，选择高档次缴费的参保人个人缴费投入收回时间点明显缩短，各档次个人缴费回收时间点曲线逐步变得平滑，参保人对收益的预期大于对寿命的担忧，促进其愿意选择高档次缴费。

2.财政缴费补贴影响

从上述表8可以看到，由于省财政对所有缴费档次普遍实行30元补贴的影响，使得最低缴费档次100元的补贴率达到了30%，而200元档次，迅速下降为20%，500元档次为14%，1000元档次为12%，相应的财政补贴在个人账户养老金积累中的贡献率从23.8%下降为10.71%，虽然补贴额随档次增长而提高，但参保人直观感觉仍然是选择100元档次获得的补贴最多。

3.个人账户养老金计发办法影响

按照现行的个人账户养老金计发办法，当参保人到60周岁时，用其个人账户积累总额除以139作为个人账户养老金支付标准，一旦形成，支付终身不变。随着整个社会收入水平增长和物价上涨，不管养老金领取初始点的个人账户积累额有多高，个人账户养老金的保障能力始终呈逐年下降趋势，也就是“年纪越大，个人账户养老金这点钱越不顶事”。

表12 个人账户养老金替代率和购买力逐年下降情况

从表12可以看到，从60岁计算待遇开始，到参保人70岁时，500元档次个人账户养老金替代率从最初的13.9%下降到5.4%，以此推算，到20年后，即参保人80岁时，替代率将下降到2.08%。

同时，我们假定每年物价指数上涨3%，来看个人账户养老金购买力逐年下降情况。

10年后，购买力将下降到75%，以此推算，20年后，购买力将下降50%。也就是说，如果参保人存活到80岁，在其60岁时计发的个人账户养老金已经基本失去了养老保障的功能，要实现“老有所养”的制度目标，只能依靠不断提高财政发放的基础养老金。从参保人角度想，既然多缴这点钱也不能起到有效保障养老的作用，最后还是要靠政府，那么为什么还要多缴呢？在这种心理驱动下，选择低档次缴费就成为一种自然选择。

四、对确定待遇水平及缴费机制的建议

(一)提高基础养老金标准，建立与农民人均纯收入相挂钩的基础养老金调整机制

按现行政策设计，基础养老金标准对制度保证基本的目标起决定性作用，建议建立与农民人均纯收入相挂钩的基础养老金调整机制，增强制度吸引力，同时鼓励参保人选择较高档次缴费，增加个人账户积累，获得更高待遇水平。

(二)提高最低缴费档次，建立最低缴费档次调整机制

云南省2009年新农保制度启动时，设定最低缴费档次100元，对应2008年3103元的农民人均纯收入，缴费率为3%。以此为参照，对照表1，按照3%的缴费率，目前最低缴费档次刚刚超过200元，如果把参保人的最低缴费档次从100元提高到200元，参保人即使仍然选择最低档次，实际个人账户积累也翻了一倍。借鉴上述测算方法，应按照农民人均纯收入3%的缴费率适时调整最低缴费档次的机制，为保持制度简单易行，不宜每年调整，可以随农民人均纯收入增长每3～5年提高100元。

城乡居民养老保险与城镇职工养老保险相比较，有一个很大的区别在于缴费缺乏强制性，建立随着收入增长而提高最低缴费档次的机制，可以在一定程度上体现社会保险制度的强制性。

(三)调整补贴方式，逐步建立按相同补贴率给予补贴的机制

促进个人账户积累，提高基金规模，保证制度可持续运转，是设置“多缴多补”政策的目的。从“统账结合”的制度设计来看，基础养老金部分体现了最基本的普惠性和公平性，而通过“多补”来鼓励参保人“多缴、长缴”，让其获得与其个人缴费投入水平相适应的个人账户养老金水平，同时还有利于制度的可持续，这是更大意义上的公平。所以，最佳补贴方式为按相同比例补贴，不管参保人选择何种档次，财政给予的缴费补贴率都一样。

由于云南省一直执行的省财政普补30元的标准，造成最低档次100元的补贴率为30%，如果后面的档次都按照30%的补贴标准执行，这对于本来就薄弱的两级地方财政，无疑会产生较大的支付压力。可以将对增加财政负担的考虑与提高最低缴费档次标准结合起来，逐步将补贴率调整到一致，最终实现各档次均按15%或20%给予补贴。

(四)提高记账利率，增强利息收益对“多缴”的吸引力

城乡居民养老保险个人账户完全积累的制度设计，使记账利率对个人账户积累额增长有很大影响。保持较高记账利率是提高参保人缴费积极性的有效手段，长远来看，是最为重要的政策手段之一。目前，城乡居民养老保险基金管理普遍存在规模小、管理层次低、保值增值渠道狭窄、运营手段落后、缺乏专业人员等不利因素，下一步，要将基金统筹层次提高到省级，实行专业化运营，切实做到保值增值。

(五)建立长缴多得的激励机制，鼓励参保人早参保持续缴费，限制随意中断缴费行为

目前云南省已经出台相应政策，对缴费年限超过15年以上的，每增加一年缴费年限，每月加发不低于2元的基础养老金。以后还可以考虑按比例加发基础养老金等办法。同时，对随意中断缴费的行为，如果其到60岁时累计缴费年限不足15年，应有相应的惩罚性措施，如到60岁时，每少一年缴费年限就推迟一个月或者一个季度领取待遇。填补这一制度空白，对促进参保人持续缴费将非常有利。

(六)探索建立养老权益可抵押机制

年轻群体不愿意早参保，或者早参保后不愿意多缴费，有一个很大的顾虑在于，参保人从现在起缴纳的保险费，要到60岁才能变现，如果参保人在缴费期间因为家人生病、孩子教育等原因急需用钱时，有一笔属于自己的钱在养老保险个人账户里，却无法使用。因此，可以考虑探索建立用养老权益抵押的方式，允许参保人在特定情况下让“死钱”变“活钱”，这样，就能让参保人敢于把钱存入养老账户，并且由于养老收益高愿意多投入。当然，必须明确的是，个人账户养老金所有权是属于参保人的，政府只是管理者，这种方法涉及物权、金融、基金管理等多个方面的政策，是否可行，还需要进一步做专门的研究讨论。

随着户籍制度改革不断深化，社会保险制度的城乡二元壁垒也必将破除，社会成员在城乡居民养老保险和企业职工养老保险之间的选择，将仅仅取决于个人的缴费能力限制。城乡居民养老保险的保障对象将主要是收入较低不足以支持其参加职工养老保险的人群。对这部分人群，一是要实现“全覆盖”，让人人都能享有保障；二是要实现“保基本”，保障水平能兜得住底；三是要实现“可持续”，能长期享有基本保障。制度建设应以此三点为重点，不断深化改革，完善政策体系，优化政策设计，努力实现在“2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度”。

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