土地征收补偿问题的文献综述

2018-06-07黄尹暄

法制与社会 2018年14期

摘要随着市场经济的不断发展，城市化进程的不断推进，城市建设用地的需求不断增加，土地征收成为新增城市建设用地的主要途径，其具有强制性、补偿性和广泛性。但是，由于相关法律法规关于土地征收目的的规定存在矛盾，关于补偿范围、补偿标准等规定存在不足，征收过程中存在程序性违法，导致土地征收制度存在缺陷，农民利益受损，并产生了一系列的社会问题。

关键词土地征收补偿范围标准

作者简介：黄尹暄，南京理工大学知识产权学院，本科，研究方向：法学。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.220

一、引言

土地征收补偿是土地征收制度的核心问题，梁慧星认为，征收制度本质上仍是民法制度，属于商品交换关系，应体现等价有偿的原则。王利民认为，只有在作出补偿的情况下，征收行为才具有正当性。刘爱军认为，补偿额度的高低直接影响征地行为的合法性。但现行的征地补偿制度无论在补偿范围还是补偿标准上，都亟待完善。

二、土地征收补偿的范围

我国《土地管理法》第47条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

学者普遍认为，现行的土地征收补偿范围过小。王太高对法国、德国、日本、加拿大及我国台湾地区的征收补偿范围进行比较研究，发现各国都对土地自体价值进行了补偿，并且因土地征收产生的附随损失通常也能得到补偿，但附随损失的补偿范围各国存在差异。

陈江龙、曲福田认为，先行土地征收补偿的范围成型于计划经济时期，与现今的社会主义市场经济时代已不相符。刘爱军认为，先行征地补偿范围的不合理表现在两个方面：其一，没有体现农民所有权主体的原则；其二，没有体现市场经济原则。认为征地补偿范围应包括因征地而造成的一切财产损失。王太高、刘大鹏认为，我国的土地补偿费仅包括直接损失，与国际标准脱轨，应将补偿范围扩大至难以量化的非经济损失如精神損失，以及经营损失、租金损失等其他间接损失。邹坚引、刘伟乔认为，征收补偿范围应该区别宅基地使用权及其地上房屋的征收补偿、土地承包经营权的征收补偿。

同时，国内绝大多数学者都认为应当将解决失地农民的就业问题与社会保障问题包含在补偿范围中，但也有少数学者持不同观点。赵勤认为就业安置不能从根本上解决农民的失业问题，农民仍面临再次失业的风险。他还认为农村土地物权与农村社会保障之间不应存在互换关系，而应将农地征收的溢价作为农村社会保障的基金以完善农村社会保障机制。

三、土地征收补偿的原则、标准及分配

我国《土地管理法》第47条规定，“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”“支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

虽然新修订的《土地管理法》较之前而言，补偿标准提高明显，但学者仍普遍认为，我国的土地征收补偿标准过低。

（一）补偿原则

邹坚引、刘伟乔对国际土地征收补偿原则进行了归类总结，大致有三种，按补偿标准从高到排列，分别为以美国为代表的完全补偿原则、以法国为代表的不完全补偿原则和适当补偿原则。王太高对世界各国的土地征收遵循的补偿原则进行了总结，发现大都呈现从完全补偿到不完全补偿，再到完全补偿的发展状态。他主张我国的征收补偿制度应与时俱进地改变现行的适当补偿原则，采用合理补偿原则。

我国法律没有明确土地征收的补偿原则，只是笼统规定“给予相应补偿”或“给予适当补偿”。学者大都认为，我国现行的补偿制度适用的是低水平补偿原则，与国际水平存在差距。梁慧星建议宪法应明确规定给予“公正补偿”、“合理补偿”或“相应补偿”，而非笼统规定，以解决补偿价与土地征收所得利益之间的巨大差额对于集体和农民的不公平。赵勤认为公平补偿原则能够平衡公共利益与个人利益，既保护农民利益，又照顾到社会发展的需要。王小映认为在土地征收中对土地财产给予公正补偿是无需争论的基本原则。

（二）补偿标准

补偿原则和补偿范围决定了补偿标准的高低。学者大都认为，我国现有的土地补偿标准不合理，陈锡文、党国英通过数字计算，得出农民在土地征收过程中蒙受巨大损失的结论。

邹坚引、刘伟乔对各国的征地补偿标准进行研究，发现英美等发达国家均实行市场价格补偿标准。钱畅、彭建超、吴群研究发现，国际征地制度的补偿标准呈现“市场化”的发展趋势，独立的土地估价组织出现，政府也从税收上保护被征地人。

刘爱军、钱畅、彭建超、吴群、邹坚引、刘伟乔、赵勤、汪晖等众多学者认为，我国现行的“产值倍数法”缺乏合理性，应当引入市场价格标准。一方面，与国际惯行做法接轨，另一方面，能给予农民与征地这平等谈判的机会，引入竞争机制，以此保护农民的利益。进入市场价格标准理念向下，学者也有不同的观点。分别有学者主张以低于、等同于或高于市场价的标准给予补偿。主张低于市场价标准的，体现了“涨价归公”的理念，或折中体现了“涨价归公”与“涨价归农”理念；主张等同于市场价的遵循“等价交换”原则；主张高于市场价的主张考虑农民的土地发展权。

但我国土地属于国家或集体所有的国情，限制了市场价格标准的发展，但除此之外，学者其他提高补偿标准的观点。方益权、李艳艳认为“产值倍数法”不具备调解土地市场供求关系的作用，主张采用“综合因素法”综合考量地理位置、地理情况等因素，给予补偿。叶宏认为，国家农业补助政策的出台，是给予被征地农民更高标准的补偿的理由之一，建议将失地农民纳入城市最低生活保障范围内。钱忠好、刘大鹏认为，在确定补偿标准时，应以不降低农民生活水平为原则。刘大鹏还提出，补偿标准不仅要体现土地增值部分价值和区位差异，还要体现出地区间经济发展水平差异。

（三）土地补偿利益分配

刘爱军、刘大鹏等学者都认为，补偿受益主体不明晰，是补偿纠纷发生的根本原因，也是导致农民权益受损的根源。其原因在于农地所有权主体虚位，一方面“集体”的概念模糊，另一方面，行使集体所有权的組织形式不健全。并且对补偿费的分配和使用监管不健全，导致腐败贪污。

土地补偿的利益主体分别为农村集体经济组织和农民，依照法律规定土地补偿费归前者所有，安置补助费可直接支付给后者，但安置补助费往往远低于土地补偿费，这导致农民的手补偿的权利被架空，利益受损。赵勤也认为这样的补偿费支付模式，只强调公有制下的集体分配，违背“农村土地属于人民所有”的规定，也容易造成地方政府和农村集体的腐败行为。

四、观点评述

关于土地征收补偿，个人认为的确存在范围过窄，标准过低，补偿分配不合理的问题。但这是可以就理解的，这受限于我国的土地所有制度，也取决于我国正处于大力推进城市化进程，大力促进经济发展的历史发展阶段。

关于土地征收补偿的范围，个人认为应当将就业安置和社会保障作为征收补偿的一部分。因为对于农民而言，土地即为其就业的场所，也对其生活起着保障的功能，解决失地农民的就业与社会保障，并不会造成失地农民与未失地农民之间的不公平，反而能更高地保护农民的利益。同时应该考虑如租金损失等可以量化的财产损失，并且考虑给予失地农民精神损害赔偿。

关于土地征收补偿原则，学者的主张存在较大分歧，但都认为现有标准过低，应当予以提升。个人倾向于采用合理补偿原则，这是这种的做法，既可以改变我国目前补偿标准过低的问题，又与我国的国情相适应，不会过分加重经济发展负担。

关于土地补偿标准，学者关于是否引入市场价格标准，以及补偿价与市场价质检的关系存在争议。个人认为，引入市场价格存在困难：一方面，我国缺乏完善的土地交易市场；另一方面，将原本作为土地征收利益获得主体之一的政府排除在外，仅由土地开发商和农民、集体参与利益分配是不现实的。

关于利益分配，学者关注的焦点集中于如何抑制腐败，使农民尽可能多地获得补偿。个人认为应对土地公有制下、计划经济时期的分配模式予以改革，使补偿真正由农民获得，弥补其损失。学者关于此也对补偿方式进行了研究，提出了一些新的补偿方式。

注释：

梁慧星.谈宪法修正案对征收和征用的规定.浙江学刊.2004（4）.116-120.

王利民.《物权法》的实施与征收征用制度的完善.法学杂志.2008（4）.15-22.

刘爱军.征地补偿：制度困境与路径选择.理论与改革.2002（2）.75-77.

王太高.土地征收制度比较研究.比较法研究.2004（6）.16-30.

陈江龙、曲福田. 土地征用的理论分析及我国征地制度改革.江苏社会科学.2002（2）.55-59.

刘大鹏.我国集体土地征收法律制度的缺失及完善路径.山西农业科学.2013（4）.202-204，237.

邹坚引、刘伟乔. 基于农民财产权保障视觉的土地征收补偿制度研究.法制与社会.2014，11（下）.207-208.

赵勤.农村土地征收补偿制度完善建议. 法制与社会.2012，12（中）.205-206.