摘 要 湖北省湿地资源丰富独特，但湿地保护形势刻不容缓，湿地保护应以法治为保障。立法必须关注立法定位，重点界定湿地概念，明确立法目的，理顺监督管理体制，划清湿地资源权属等问题。在坚持环境保护基本理论的基础上结合湖北省实际情况，勇于创新，建立健全生态补偿制度，衡平利益冲突，突出法律的有效性，提高立法质量，切实保护湿地生态环境。

关键词 湿地保护 立法 生态补偿 利益衡平

作者简介：张亚伟，武汉大学法学院硕士研究生，研究方向：环境法。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.135

湖北省地处长江中游地区，汉江与长江相汇于江汉平原，河网密布，湖泊云集，素有“千湖之省”的美誉。湖北省境内湖泊主要分布在江汉平原上。面积百亩以上的湖泊约800余个，湖泊总面积2983.5平方公里。 湖北省湿地资源丰富而独特，这也使湖北湿地保护在全国湿地保护格局中占有重要的地位。

改革开放以来，农业围湖造田等围垦现象，以及城市建设用地规模的不断扩张，使湿地面积急剧减少。根据第二次湖北省湿地资源调查结果显示，湖北省全省第二次湿地资源调查与2005年第一次调查相比，仅100平方公顷以上的自然湿地就减少了10.9万平方公顷。湖北省湿地保护不容乐观、刻不容缓。

加强我国湿地保护必须以法治为保障。目前，我国湿地保护方面仍然缺乏专门性的立法，只是在环境保护法，海洋环境保护法等现行相关法律中有一些涉及湿地保护的具体规定，法律保障作用明显不足。虽然我国目前尚未制定统一的专门化的湿地保护方面的法律，但是，已经有十几个省份制定了湿地保护的地方法规，例如：黑龙江省、江西省等。然而，作为千湖之省的湖北却迟迟没能颁布湿地保护的专门性法规，让人遗憾。

目前，已有众多省份颁布了湿地保护的地方法规，湖北省也已制定了湖泊保护条例、土壤污染防治条例等专门性的地方环境保护法规，积累了丰富的立法经验，在全面推进依法治国的背景下，加快湿地保护的地方立法正可谓天时、地利、人和。

一、湖北省湿地保护立法的必要性

湖北是我国著名的“千湖之省”，境内河网密布，湖泊众多，湿地资源丰富。随着经济的快速发展，农业围湖造田等围垦行为，以及城市建设用地规模的不断扩张，使湿地面积急剧减少，加强湿地保护迫在眉睫。

我国地方湿地保护的立法，是伴随着我国对湿地保护的认识而逐步深入的，是我国在建设社会主义小康社会，实现国家伟大的复兴的历史时期，不断变化发展的一项重要的法制建设进程的具体体现。 通过湖北省湿地保护立法，运用顶层设计和制度建设的方式来破解湖北省湿地保护的难题，加强对湿地的保护，维护生物多样性，调蓄洪水，例如减轻武汉以及长江下游的防洪压力，调节气候，观光旅游，实现经济社会的可持续发展都具有重要而现实的意义。

二、立法的定位及总体构思

（一）立法定位

湖北省湿地保护立法，应当借鉴其他省份的相关立法经验，充分进行湿地调研的基础上，制定一部专门性的地方法规，而不是对现有相关地方性法规的整合与修改完善。因为湖北省湿地保护立法需要确立一些行之有效的制度和措施，而这些新的措施很难通过对在以往的法规加以修改整合而建立，不具有现实可行性。因此，我们必须明确要制定一部新的专门性的湿地保护法规，建议以“条例”为形式，建议定名为《湖北省湿地保护条例》，由湖北省人民代表大会常务委员会制定，使其成为湖北省湿地保护领域中最重要的法规来发挥作用。

（二）立法的总体构思

湖北省推进湿地保护立法时，首先，应当突出湖北省情等地方实践情况，对省内湿地保护中行之有效的制度和经验加以确认，上升到法律的高度来。例如：区域、流域建立统一的协调与管理部门，避免政出多门，相互推诿。其次，避免与其他相关法规的简单重复，重点突出湿地保护的重心工作，抓好关键少数问题。例如：退耕还湿，生态补偿等问题。再次，顺应我国环境法治发展的趋势和方向，例如建立湿地保护红线，湿地生态修复，公众参与等。最后，还要重视立法的科学性和实效性，环境法制具有极强的科技特点，注意运用先进的科技为湿地保护服务。

三、立法应解决的重点问题

（一）界定湖北省湿地保护中湿地概念

我国湿地保护陷入困境的根本原因在于没有确定湿地的法律概念，导致了湿地保护范围不明、管理体制不顺，无法遏止湿地数量与质量双重下降的趋势，亟需通过制定湿地保护的专门法律，建立以科学概念为基础的湿地法律概念，明确湿地保护的范围和对象，建立合理的湿地保护管理体制。

目前，我国尚无一部全国性专门的湿地保护法律，湿地概念也统一立法界定。这其实很正常，也不应该刻意要求各地方严格统一界定概念，毕竟我国幅员辽阔，南北东西地理环境差异很大，各地应当结合自身的实际情况对当地的湿地进行界定，因此，不可能也不必要形成统一的概念。建议湖北省湿地保护立法时同样结合省内情况，实事求是进行界定。而且严峻的现实也表明：湿地的法律概念不仅不能简单套用科学概念，而且由于其直接关系到政府权力的配置与行使，必须有明确的内涵与外延。

（二）明确湖北省湿地保护立法目的

虽然我国尚无一部全国性专门的湿地保护法律，但是纵观各地湿地保护条例，不难发现在立法目的方面还是存在有很多相同的地方。主要表述为“为了加强湿地保护”，“维护湿地生态系统基本功能”或“恢复和保障湿地的基本功能”以及“促进湿地资源可持续利用”等。

由此可见，地方湿地立法的目的主要表现为综合保护湿地生态环境和自然资源可持续利用的双重目的。建議湖北省湿地保护立法时应当坚持保护湿地生态环境与促进自然资源可持续利用的双重目的，并且将“保护优先”写进湿地保护立法目的。

（三）湿地保护监督管理体制

湿地保护监督管理体制，是湿地保护过程中各级行政部门进行职权划分的关键，也是切实落实湿地保护法律规定的基础，更是湿地保护立法中必须处理的重要问题。从各地湿地保护立法实践中可以看出，“综合协调、分部门实施的保护管理体制。”在各地立法中已得到认可，成为各地湿地保护管理体制的一致选择。但是，实践中统管无法实现，分管肆意妄行，导致湿地保护工作缺乏统一的组织与规划，没有充分的协调与配合， 事实上这种统管与分管双重管理体制的实效并不是很让人满意。

建立高效的湿地保护监督管理体制，既要符合一般公共管理学的原理，又要借鉴实践中行之有效的经验。在我国原有计划体制条块分割的资源管理体制下，湿地归林业部以及下属机构主管，由水利、国土资源、农业、畜牧等各路诸侯肢解分管，各自为政。 然而湖北省在2004年3月，由当时的省环保局倡导下，沿湖武汉、鄂州、黄石、咸宁四市签订了《保护梁子湖协议》，并先后举办了三届“梁子湖环境保护论坛”，开创全省跨流域、区域保护的先例。四市人民政府和环保部门共同研讨梁子湖保护措施，成立保护梁子湖领导专班。 目前，梁子湖湿地保护取得突出的成效，水质总体处于良好状态。

由此可见，组建联合监管机制这些有益经验应被湿地保护立法吸收。在条件允许时，结合法学基础理论和实践经验，在立法中应当明确创造性的规定促进湿地保护的综合管理体制。

（四）湿地资源权属

湿地资源权属划分不清是湿地保护以及湿地资源利用中存在的又一显著问题。一般认为，湿地资源主要包括土地资源、生物资源以及水资源。由于种种原因，我国湿地权属主体多元，归属杂乱致使湿地被无序开发，保护工作也困难重重。加强湿地保护立法，湿地权属制度是无法绕开的大山，必须建立完善的湿地资源权属制度，切实维护湿地的保护，同时协调保护与湿地资源开发利用的良性循环。

（五）湿地保护责任主体

确定湿地保护责任主体时应当遵循“损害担责”的原则。行为人造成湿地及湿地资源损害或有造成损害的危险，应承担相应的法律后果。从目前各省的地方湿地保护条例来看，普遍存在法律责任规定过于简单或未作规定、缺乏可操作性以及尚无规定行政部门失职的法律责任等问题。这样往往使法条成为“宣示性”规定，缺乏约束力。例如：《湖南省湿地保护条例》第十六条规定“开发利用湿地资源……不得超出湿地资源再生能力，不得破坏野生动植物的生存环境。”法条仅仅规定了禁止性规范，通读法规全文并没有发现其设定的明确相应法律责任。建议湖北省湿地保护立法过程中，注重对禁止性法律规范配套相适应的法律责任，加强法律规范的实效性。

四、湿地保护立法面临的困境及对策

（一）湿地保护立法面临的困境

1.环境监管理论与执法实践存在矛盾

我国新修订的环境保护法明确规定环境保护主管部门对环境保护和环境污染防治实施统一监督管理。此举符合环境保护对象相当广泛，环境保护法具有综合性等特点，有利于环境保护工作的统一监管和有效开展，避免九龙治水，各自为政的弊端。

但是在环境保护实践中不难发现，由于环境保护主管部门与其他具有监管职责的部门在行政级别上是相同的，甚至还会处于弱势地位，因此，环境保护主管部门统一监管的职能并没有达到非常理想的状态。此外，一方面由于湿地概念界定的问题，另一方面，由于多部法律从不同层面对各部门进行湿地保护授权，但是授权措辞又不是十分准确，往往造成湿地保护中监管职责不清，或存在交叉争相揽权，或存在推诿扯皮。因此，湿地保护立法中欲理清概念，建立合理实用的监管机制，仍存在较大困难。

2.湿地保护长远效益与短期经济发展之间的矛盾

环境保护与短期经济发展之间的矛盾在整个环境保护领域都尤为突出，湿地保护方面也不例外。随着城市化的快速发展，城市面积不断扩大，如何满足飞速发展的城市建设土地需求确实是一个难题。加强湿地保护，无疑会限制湿地资源的开发利用，使原本就紧张的土地资源更是捉襟见肘。但是随着经济的转型升级和供给侧改革，湿地保护代表的环境利益需求，应当优位于城市土地需求，二者同时都是正当利益需求，此时环境利益需求与经济利益需求之间并不是绝对的、排他的，而是提倡在二者中实现“统筹”、“兼顾”和“双赢”的一体化原则 ，“一体化原则认识到追求消除贫困和发展、环境保护和尊重人权之间的相互联系，以及实现这些领域内各个目标的整合方式。” 环境立法应当承认经济利益和环境利益都是其应加以保护和衡平的正当利益需求。

（二）主要对策

1.坚持环境保护基本理论基础上勇于创新

我国新修订的环境保护法明确规定环境保护主管部门对环境保护和环境污染防治实施统一监督管理，体现了国家强化环境保护监督管理的思想。湖北省梁子湖流域的管理经验表明可以由负有监督管理职责的各个部门的共同上级行政部门联合成立领导小组，结合地方湿地保护特点，统一协调工作部署，界定其各自职责范围，避免群龙无首，形成上级领导协调，各部门分工负责的联防联控体制。除此之外，湖北省湿地立法应在坚持和贯彻中央相关文件精神的基础上，可以勇于创新，对实践中行之有效的经验和方法通过立法予以认可，反之则应当通过立法予以否定。

2.建立健全生态补偿制度

新修订通过的《环境保护法》，第三十一条明确规定了建立生态保护补偿制度，借助生态文明建设时代潮流，和良好的立法环境，湖北省湿地保护立法应当结合本身省情具体情况，建立健全湿地生态补偿制度，体现湿地资源的生态价值，通过合理的制度构建，有效保护湿地生态环境，兼顾公平，维护正义。

3. 紧缺利益优先与损失最小化

湿地资源弥足珍贵，对生态系统平衡具有重要意义，因环境污染或生态破坏所造成的利益紧缺，是必须采取紧急和严格措施予以填补的。 当经济利益与环境利益产生不可调和的矛盾而不能兼顾时，应当使经济利益让位于环境利益。 “代表正义的法律意味这样一种制度，它意味着那样一种关系的调整和行为的安排，它能使生活物质和满足人类对享有某些东西和做某些事情的各种要求的手段，能在最少阻碍和浪费的条件下尽可能多地给以满足。” 因此，在制定湿地立法时，应立足湖北省实际情况，突出立法目的，统筹兼顾，采取技术上可行，经济上合理，简单便捷，突出实效，使社会能够负担，可以接受。

五、结论

在全面推进依法治国，推进生态文明建设，全面建成小康社会的时代潮流下，经济发展与环境保护均已成为人们关心的热点、重大问题，二者都具有正当性。加快地方湿地立法已是应有之义、刻不容缓。湖北省湿地资源丰富，应当突出保护优先的立法目的，利用地方实践的有益经验，大胆进行环境保护理论创新，明确政府湿地保护责任主体，与时俱进创新湿地保护的综合管理体制，建立健全湿地生态补偿制度，在经济上合理，技术上可行，社會能负担可接受的基础上，保护好绿水青山，使绿水青山也成为金山银山。

注释：

湖北省人民政府门户网站.湖北省情概况.（2015-06-25） [2017-6-30].http：//www.hubei.gov.cn/2015change/2015sq/sa/gk/201506/t20150625_678201.shtml.

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