王宇 高金阁

摘 要 随着全球气候变化加剧和我国经济社会快速发展，气象灾害对我国经济社会发展和人民生产生活的影响越来越大，造成的损失和危害越来大。为加强气象灾害防治工作、避免和减轻气象灾害造成的损失，保障人民生命财产安全，促进经济社会可持续发展。北京市从2014年起积极筹划气象灾害防治地方立法工作。本文从《北京市气象灾害防治条例（草案）》立法的背景、必要性出发，从理念创新、内容创新、制度创新、防灾减灾责任体系创新四个方面浅谈地方立法在气象灾害防治中的突破。

关键词 气象灾害 地方立法 防治

基金项目：中国气象局2017年度气象软科学重点项目“依法治国背景下地方气象立法重点难点问题研究—以北京气象灾害防治立法为例”（项目编号：重点项目2017【7】）。

作者简介：王宇，北京市气象灾害防御中心，工程师，研究方向：地方气象立法、气象行政执法；高金阁，北京市气象灾害防御中心。

中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.134

北京作为首都和特大型国际性城市，肩负着为中央党政军领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务的重任。为贯彻落实党的十八大四中全会精神及国务院《气象灾害防治条例》，加强本市气象灾害防治工作、避免和减轻气象灾害造成的损失，保障人民生命财产安全，促进经济社会可持续发展。我市从2014年起积极筹划气象灾害防治地方立法工作。

一、立法背景

气象灾害是由于气象因素作用于人类社会，并造成人员伤亡、财产损失，影响经济社会发展，对公众工作生活状况产生不利影响的事件，是一种影响范围大、致灾损失重，且又频繁发生的自然灾害 。随着全球气候变化加剧和我国经济社会快速发展，气象灾害对我国经济社会发展和人民生产生活的影响越来越大，造成的损失和危害越来大。受季风气候、地理位置和特定的地形地貌影响，中国气象灾害种类繁多 ，气象灾害造成的经济损失和人员伤亡较严重，1994-2013年气象灾害造成中国年平均死亡人口为2037人，年平均直接经济损失为2982亿元（2013年居民消费价格水平）。

2010年4月1日，国务院颁布施行了《气象灾害防御条例》（国务院第570号令），我国气象灾害防御工作得到了良好进展，气象灾害防御体系建设日益完善、气象防灾减灾效果日益凸显。但与此同时，我国各地在贯彻实施气象灾害防御法律法规，应对重大气象灾害中也暴露出各种问题。近年来在全球气候变化和城镇化快速发展的新形势下，气象灾害形势、特点、影响发生了较大变化 ，条例过于原则性的规定，亟待针对本市气象灾害的特点对上位法进行具体细化及补充。

二、立法必要性

（一）提升首都防灾减灾能力的需要

近年来，随着气候的不断变暖，我市极端天气气候事件频发， 2009年“11.1”强降雪、2010年7月持续高温、2012年“7.21”特大暴雨、2013年持续雾霾等。其中，2012年“7.21”特大暴雨导致79人死亡、10660间房屋倒塌，160.2万人受灾，直接经济损失116.4亿元，危害着人民群众的生命财产安全和公共安全。随着本市人口、资源、环境不协调的问题日益严峻，城市整体生态环境和局地气候特征发生了巨大改变，本市作为特大型城市面对气象灾害的脆弱性逐渐暴露，气象灾害已成为严重影响城市正常运行和危害公共安全的重大问题，需要在相关法律法规的基础上，通过地方立法构建适应本市实际情况的防灾减灾工作体系。

（二）贯彻落实国务院条例的需要

国务院条例是第一部气象灾害防御领域的专项法规，但其内容相对原则，特别是在除法律责任和附则两部分以外，国务院条例42个条款中有21个条款，将气象灾害防御工作职责概括性地赋予了县级以上地方人民政府，虽然强化了属地政府责任，但还需进一步明确具体部门或者牵头部门。因此，对于国务院条例的原则性规定，有必要结合本市气象灾害特点和行政机构的设置，通过地方立法予以细化，增强可操作性和可执行性，确保相关法律制度能够更好地“落地”实施。

（三）有效整合调整部门资源的需要

气象灾害涉及面广、危害大，气象灾害防治是一项系统而复杂的工程，做好气象灾害防治工作需要多部门参与、整合资源、协同配合，充分发挥政府主导、部门联动、社会参与的气象灾害防治机制。

目前，本市有的法规还是部门动议、部门主导 ，存在部门利益法制化、调节社会关系单一化的特点，还没有一部能够整合调整气象灾害防治所涉及各部门职责的专门法律。

三、气象灾害防治地方立法的突破

为解决我市气象灾害防治工作中存在的实际问题，弥补薄弱环节，提升我市防灾减灾能力，使气象灾害防治工作的法律依据更加充分，法律保障更加有力。

笔者通过实地调研、专题走访，依据国务院条例结合首都现状，从理念、内容、制度、责任体系四个方面浅谈地方立法的突破。具体体现在：

（一）理念创新

北京市气象灾害防治立法在立法理念上，沿袭上位法的基本原则“以人为本、科学防御、部门联动、社会参与”，又结合北京现状有所突破，创新了立法理念，扩展了更宽广的治理视角，在深度上挖掘了更深的治理方式。

气象灾害防治立法立足结合首都特大型城市气象灾害防治的极端重要性和工作的特点，探索对大城市病如何从规划建设角度对大城市病以及灾害隐患治理的制度建构，提升灾害防治的理念，建立城市运行安全的风险管理机制。力求体现“以人的安全为核心、尊重自然规律、建设和谐宜居之都”的理念，在气象灾害防御上首次提出治理理念。为此此次立法中提出的思路是：立足于以人的安全为核心的首都城市安全体制建设，紧扣科学规划建设来防灾、治理灾害隐患来消灾、高效应急管理来减灾三个重要环节，把气象灾害防御纳入治理“城市病”总体轨道，用地方性法规引导、推动“四个过渡”：即从临灾应急管理过渡到全面風险管理和防灾减灾体系建设；从降低灾害损失过渡到降低灾害风险；从政府职责的不合理定位过渡到政府主导与社会责任相结合；从政府“顶层主导、层层推动”过渡到分级负责、严格追责的责任制度。

（二）内容创新

以上位法为依据，突出防治结合。为体现以人为本、保障人民生命财产安全、维护城市安全运行的立法宗旨，“问题引导立法，立法解决问题”的立法原则，以及防治结合，防灾减灾，公共治理的立法理念。立法项目将“防御”拓展到“治理”层面，专设隐患治理一章，提出10条治理措施。起草阶段，条例在结构上比上位法增加了“隐患治理”一章及10项条款，力求完善法律制度，督促政府依法行政，提升气象灾害防治的法治化。

为细化上位法及补充上位法的不足，内容上条例从被动防御和主动治理两个维度展开，既包含国务院条例中规定的气象灾害的预防、监测预警、应急处置等防御活动，也强调在城市建设与管理中减少致灾因子和消除灾害隐患的治理活动。主动治理是通过对气象灾害成因与危害的分析，从源头上减少因城市建设发展而增加的致灾因子，降低气象因素的致灾程度，在长远发展中避免和减轻气象灾害造成的影响和危害，逐步提升城市的安全性。

（三）制度创新

《气象灾害防御条例》作为一部行政法规，建立了一套在全国范围内适用的应对气象防灾减灾制度，包括气象灾害风险评估制度、气候可行性论证制度、信息共享制度、预警信息传递制度等。但过于原则性的规定，近年来在我市实施的并不理想。

地方立法欲通过制度建设来推动防灾减灾理念的更新。由于地方立法的科学性必须建立在对规制对象的真实状况和发展规律的准确认识的基本之上 ，且立法不仅是立责，更是立规、立制，关键是在制度设计、制度创新解决本市实际问题，用几项核心法律制度统领立法，引领和推动防灾减灾救灾体制机制的改革。为此，立法小组工作人员多次深入基层调研，重点听取了北京市以及房山、昌平、密云等区的气象、水务、市政、住建、交通等部门的意见。在了解基层在气象防灾减灾中的困难与不足后，重点在防灾、消灾、减灾等关键环节提出核心制度设计，通过各主体间权利、义务、责任关系的有机结合，把气象安全因素融入到城市发展各领域和城市规划、建设、管理各环节，建立符合首都实际需要的新制度，完善“旧制度”。

（四）责任体系创新

目前，气象防灾减灾法律法规体系仍不健全。社会单位和公众在气象灾害应对中的责任和义务缺乏明确的法律规定；动员全社会共同参与气象灾害应对的法制、体制、机制尚不健全。

气象预报的精细化、准确化程度亟待进一步提高；预警发布时效、覆盖范围仍不能满足实际工作需要，发布渠道和手段有待进一步完善，信息盲区和“最后一公里”问题仍然存在；预警知识和应对措施有待进一步普及。为此，本条例紧扣气象灾害防御体系的薄弱环节，用地方性法规引导、推动“四个过渡”，突出“预防为主、综合治理”的防治理念和“以人为本、生命至上”的应急理念，完善社会责任，构建气象灾害防治体系新责任，主要从行政责任进行立法。明确气象灾害应急管理责任，其中包括：建立责任体系、明确预防和应急准备职责、明确预警发布职责、明确应急处置职责、明确宣教培训职责、明确隐患治理中，各单位的职责。明确气象灾害社会响应权责，其中包括：明确社会单位和社会公众权责、明确应急志愿者权责。

注释：

许小峰.气象防灾减灾.北京：气象出版社.2012.2.

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