林阳

摘 要：在2013年10月1日（也就是2014年财年首日），由于美国民主、共和两党没有解决2014新财年的政府预算分歧而引起的政府关门，是美国政府面临1996年以来的首次停摆，这次停摆充分地表现出在美国两党制的政党制度下，信奉不同政策、代表不同利益的国会与总统相互操戈制衡。引起政府关门的因素有很多，本文选取政党制度这个角度来详细地分析在分权制衡背景下的政党制度因素对政府关门有何影响，探索其中的规律以及必然性，从而得出结论：美国特色的两党制的政党制度是引起政府关门的主要因素，只要其政党制度存在一天，那么，此次政府关门就绝不会是最后一次。

关键词：美国 政党制度 政府关门

政党自产生以来，其在现代社会中的作用正在日益扩大。政党在当今的大多数的国家里控制了国家的政权，并作为现在政治制度的实际“操作者”而往往成为实际的政治权力中心，也就是说，政党成为国家政治舞台的主角。① 因此，政黨只是“形”在制度外，“体”却还在制度中。②还有的学者认为“政党制是现代国家的一个重要的，甚至是最重要的政治制度” ③。那么，对政党制度的研究就是非常有意义的，既然政党在政治生活中占据着非常重要的地位，那么探讨政党制度与政府行为之间的关系变成为政党理论学者们共同研究的话题。在当今政党政治的背景下，正确地认识政党制度与政府行为之间关系的问题，成为当今世界180多个国家和地区面临的共同问题。在诸多国家中，只有美国联邦政府会产生关门现象，在这独特性之中必定蕴含着某种规律性。

一、政府关门的起因

众所周知，拨款，在美国联邦政府公共财政支出决策中起着至关重要的作用，得不到拨款或者拨款不足会导致联邦政府的相关部门无法维持部门的基本运行，也无财力去充分实施相关政策。而美国国会拥有预算权，掌握着能控制联邦政府收支的“钱袋权”。如果国会不通过政府提出的预算案，就预示着政府无法获得拨款，进而可能导致需要投入大量财力的工程被迫停止，不能按期支付政府员工的薪水，从而引发联邦政府关门。在美国，政府关门现象屡次发生，并不稀奇，据统计，在1977-1996这不到20年间，美国联邦政府关门次数达17次，政府关门持续时间最短1天，最长21天。

美国宪法规定：“除了依照法律的规定拨款（appropriations）之外，不得自国库中提出任何款项；应经常公布一切公款收支的报告和账目。”因此，美国的“钱袋权”由立法机关即国会掌握着，这便使国会与政府相互制约。此次2013年爆发的政府关门就是由于美国国会没有通过政府提交的2014年新财年预算，进而致使联邦政府关闭其非核心部门。此次政府关门是美国17年来的首次关门，而这次政府关门仍是近年来共和党和民主党预算之争的延续，共和党自2010年中期选举获得了众议院的多数席位后，便处处给民主党政府设下障碍，而此次围绕着医改法案而引发的政府关门便是一个例子。

（一）医改法案—共和两党分歧的焦点

自2009年1月奥巴马入主白宫后，就倡议和启动了诸多引人关注的改革，在国内范围内，影响最为广泛，争议最多，问题最难解决的，也就是其最看中的美国医疗保健体系（health care system）的改革。医疗改革的目的在于降低过高的医保费用及其带来的惊人的财政赤字。希望通过政府主导来将医疗保险的覆盖面提高，与此同时提高美国医疗服务质量。奥巴马所启动的医疗改革，是美国医疗保健体系中的一次大变革，它旨在希望以国会立法的形式来改变如今美国医疗保健体系中存在的大量的规则，从而对财政资源和医疗卫生资源进行重新的配置。为了实现这个的目标，总统的民主党人深信不疑的一点是，扩大政府的作用是必不可少的，他们认为，公共医疗保险计划应由政府主办，这样的话，在它与私营的医保计划的竞争中可以降低相关费用，进而使更多的生活在底层的低收入者可以获得医保，从而实现覆盖全美的基本的全民医保。

对于美国当今医保体系的现状以及需要着手解决的问题，共和党人是十分清楚的，所以在医疗改革的必要性上，民主、共和两党是达成一致的。两党分歧不在于要不要进行医疗改革，而在于“怎样改革”和“改革要走多快，走多远”。共和党人强调若要进行医疗改革，则必须遵循以投保者和病人为中心的“无害原则”，即不损害现有医疗保险客户的利益，不扩展政府的管理权限，不妨碍病人的自由的选择权利，不为降低费用而征收新税，不危及现有医疗保健体系。④他们反对民主党政府发挥更大的作用，认为扩大政府的职能，会使官僚机构运行成本增加而办事效率降低，在医疗保险领域中会营造不公平的竞争环境，消费者的选择权因此会受到损害。在财政赤字缩减的谈判中，民主党坚持把医疗改革作为缩减巨额财政赤字的一揽子计划的一部分，并包括增加税收。⑤民主党不接受没有增加税收的医疗补助预案的变动，并且认为只有得到美国公民中老人，儿童，贫困者的支持，财政预算才可能平衡。

（二）两党互不妥协，政府关门

共和党在2010年重新在众议院获得优势，取得主导权之后，考虑到美国面临的中长期债务问题，共和党一直希望能够转变美国的财政基调，即从“花钱”转变为“省钱”。据统计，共和党已进行不下40次立法活动来给总统的医改拨款下绊子。在2013年9月20日至30日这短短的十天内，众议院议长博纳在共和党内“茶党”等保守势力的强烈要求下，至少三次提出不同版本的，但无一不与奥巴马医改内容相捆绑的临时拨款议案，目的就是尽可能地阻挠医改的顺利实施，但最后的结果是全部未获得由民主党掌控的参议院通过。在9月30日晚，众议院领导人提出相互协商来解决分歧的渠道是由参众两院共同设立一个预算协商委员会来沟通磨合。但是该提议遭到了参议院多数党领袖里德的反对，里德坚决反对众议院拿出的所有与奥巴马医改相捆绑的临时拨款议案。最终，两党在医改法案问题上没有达成一致而导致10月1日美国政府的关门。

但是，政府关门并不代表政府对任何事物“撒手不管”，根据美国法律规定，那些“不履行职责就会造成对人民生命和财产直接危害”的部门不能关，这当中就有军事、安全、外交、医院、财政等部门。然而，在联邦体制背景下的美国，大多数地方的管理都是依靠州以下的政府，而联邦政府的职能则很多是属于上述不能关的部门，所以，此次关门与之前一样，关闭的都是一些非核心部门，例如博物馆、国家公园、政府采购等部门。如果一个美国民众不是恰好在这些“事业单位”工作的话，那么，美国联邦政府关门对其的影响还没有自己所在的镇政府关门的影响大。因此，此次政府关门，带给美国政治秩序的影响是不大的。

二、政党制度对政府关门的影响

此次政府关门展示了在美国特色的两党制下，民主党与共和党围绕着新医改激烈的斗争，两党信奉的不同理念之间的碰撞使得两党在联邦政府、国会中的争斗又更加激烈，最终双方互不妥协带来政府关门。

（一）政府关门——分权制条件下政党斗争之果

在美国的三权分立制的大背景下，两党围绕着医改法案的种种斗争最终关上的美国联邦政府的大门。美国的三权分立制度支配着民主、共和两党的斗争方向，并规定着两党斗争的条件与手段，而美国特色的两党制的政党制度则提供上演制衡的剧目——政府关门这个脚本的演员和具体的情节。

1.分权制下国会、总统在预算上的权力以及责任

美国国会掌握着财政权，由于两党执政理念的差异而导致两党的财政政策必然有所不同，因此，两党常围绕着财政预算法案来展开争论，争取本党提出的财政法案获得国会通过，而一项财政法案能否通过，这取决于各方力量的争斗，尤其是执政党在国会中所拥有的地位的影响力，因为国会掌握了对拨款的控制，拥有拨款权。宪法第一条第九款规定：“除依据法律规定之拨款外不得从国库支款。” ⑥美国国会是个庞大的机构，内部设立了众多的委员会，它的运转是依靠各个委员会的工作来维持的，美国参众两院的常设委员会有40多个，，在财政立法方面，两院都有拨款常设委员会与财政常设委员会。其中，在众议院里，还设有预算常设委员会和筹款常设委员会。一般来说，各常设委员会的主席和大多数的委员都出自两院中的多数党。⑦所以，两党可以通过来控制国会进而来掌控各委员会，这样一来，便可为顺利通过本党的财政政策来铺平道路，进而获得拨款。由此可见，美国国会对拨款的控制，因此，在美国特色的两党制下，两党之间的争斗除了争夺总统职位，成为执政党外，国会的选举对于两党来说也是非常重要的，因为两大政党在两院中席位占优势的一方能掌握着政策制定的主动权，竞选总统失败的政党若在国会选举中获得胜利，在两院中占据多数席位，那么便控制着财政拨款，大大增加了政府因得不到拨款而不得不面临关门的风险，从而影响着政府行为。

然而国会需要通过立法来行使拨款权，根据宪法，对于国会两院通过的各项法案，总统拥有否决权，可以否决国会通过的拨款法案。总统对于否决权的使用，要看国会对他的预算建议做何反应，若总统行使了否决权，总统的否决也是可被国会两院各自2/3多数的票共同推翻。这就是在分权制下总统、国会在预算方面的权力关系。

2.政党制度带来激烈的国会、总统预算斗争

在分权制衡条件下，由于国会、总统在预算方面的权力不同，这让它们不能以自己的意志来决定预算，使得预算制定更加复杂，这使按时通过预算法案变得极为困难，国会与总统制衡对抗，任何一方无法占据绝对优势，只能通过有妥协的让步来达成一致从而完成决策。美国特色的两党制使得国会山与白宫能够属于信奉不同理念的政党，两大党在自己占据的地盘上大张旗鼓地推行本党方针政策，贯彻本党的理念，阻碍对方的图谋，将国会与总统的斗争变得更加激烈。

在美国两党制的政党制度下，两党都希望入主白宫，争夺总统的职位。马克思曾说过：“那些争夺统治权而相继更替的政党，都把这个国家庞大的建筑物的夺得视为自己胜利的主要战利品。”在美國这样的一个三权分立的国家机构中，总统为政治的中心，掌握着大权，一个政党如果获得了总统的职位，就表明它获得了国家政权。但是非执政党也是能够在国会两院中取得多数席位来与总统抗衡的，因为两党在国会中席位的多少不取决于它是不是执政党。两党借助着白宫与国会两大阵营，围绕着预算工作来进行政党斗争。预算对政府的约束力最大，非执政党若能在国会两院中取得多数席位，则可以用法律、决议、声明等约束政府，政府对之不一定听从；但是，只要国会不通过预算让政府无钱可花，政府相关部门只得关门。因此，非执政党可以通过控制国会来操纵预算来约束政府行为。而政府拟定的预算若未得到国会的批准，政府一年的工作则不能按时完成。因此，民主、共和两党每年都会打预算仗，想把自己的政治主张来写进预算，来实现自己的治国方案。

3.两党斗争引起的政府关门

此次的政府关门，主要原因就是两党围绕着预算中的医改法案的斗争。但事实上，在意识形态领域，两党并没有根本区别。它们都是代表垄断资产阶级的利益，二者的不同主要反映在某个具体政策的实施上。自共和党重新夺回众议院主导权后，便积极推行本党的治国方略。主张小政府、大社会，反对扩大政府的职能，希望削减政府在经济和社会领域方面的预算开支，所以便不赞成总统所倡导的建立一个由政府主办公共医疗保险计划新医改，而总统的民主党人主张扩大政府的职能，认为在推动社会福利事业的发展和控制企业活动方面上，政府应积极参与。因此，共和党操纵的国会想通过不批准政府的预算案（这会导致政府关门），借此希望民主党对医改法案进行修改。而奥巴马的民主党人对待新医改的态度非常坚决，坚持不再修改医改法案，并表明若政府最后因此而关门，那也无计可施。于是，在这种情况下，美国政府就这样关门了。

三、结语

回顾美国历史，不难发现，在里根总统之后，每当处于国会两院和白宫的府会分治期，政府关门频发，这已经成为两党相互斗争的利器。近几十年来，当推出的重大改革政策与府会分治期重叠，两党争斗到政府关门的可能性则明显增大。在2013年10月16日，美国国会通过了解决政府关门的议案，奥巴马已经将议案签字成法，持续两个多星期的联邦政府关门宣告结束。政府关门虽已结束，但带给我们的思考却很多。美国民众对政府关门现象屡见不鲜，大多数美国民众认为在政府关门问题上，两党互不妥协是既不利己也不利人的。

对于美国政府关门，我们中国人应如何看待呢，有些人认为这是美国民主的体现，对于美国民主，从来都是见仁见智。美式民主本质上只不过是以少数人的民主冒充多数人的民主，以形式上的平等掩盖事实上的不平等。对于国会与总统，谁更能代表民意，从此次政府关门中可以看到，虽最后斗得政府关门，但都是维护垄断资产阶级的利益，政府关门不会使美国的经济出现崩盘，也不会造成大规模政治混乱的局面。因为美国政治精英握有解决政府关门的钥匙，不管两党如何争斗，联邦政府还会跟之前一样，再次开门。通过前文的分析，我们可以得知，当今美国政治发展到了一个新的历史阶段，而政府关门就是在新阶段出现的一个新的插曲，只要美国特色的两党制的政党制度仍然存在，此次的政府关门就绝不会是最后一次。

注释

① 谢茨施耐德认为，事实上，政党不仅在创制政府时扮演了主角，尤其还是民主政府的制造者.（See E.E.Schattschneider，Party Government，New Brunswick，New Jersey：Trans

action Publishers，2004：1）.

② 林尚立认为，“现代政治与传统政治的一个重要区别在于政党的出现和政党政治的 发展.如果说马基雅维利时代政治舞台的主角是君主，那么当今世界各国政治舞台的主角就是政党.”由此，他认为政党研究是现代政治学研究的重要内容.参见林尚立.政党政治与现代化——日本的历史与现实[M].上海人民出版社，1998：前言.

③ 沈宗灵.比较宪法——对八国宪法的比较研究[M].北京大学出版社，2002：256.

④ “Health Care Reform：Putting Patients First，”2008 Republican Platform， The American Presidency Project[online]，2009-11-6.

⑤ The New York Times，Sopport Builds for a plan to Rein In Medicare

⑥ 查爾斯·A·比尔德.美国政府与政治[M].朱曾汶，译.商务印书馆，1987：933.

⑦ （美）詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯，等，著.民治政府—美国政府与政治[M].第二十版.吴爱明，等，译.中国人民大学出版社，2007：320-322.

参考文献

[1] （美）查尔斯·A·比尔德.美国政府与政治[M].朱曾汶，译.北京：商务印书馆，1987.

[2] 刁大明.美国联邦政府拨款制度研究[D].南开大学，2010.

[3] 蒋劲松.论1995年预算大战[J].美国研究，1996.

[4] 李道揆.美国政府与美国政治[M].北京：商务印书馆.2004.

[5] 林尚立.政党政治与现代化——日本的历史与现实[M].上海：上海人民出版社.1998.

[6] 徐罗卿.英美两国两党制的成因及特点比较研究[J].经济与社会发展，2004.

[7] 赵尚福.二战后美国政党与政府关系研究[D].山东师范大学，2012.

[8] （美）詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯.民治政府—美国政府与政治[M]北京：中国人民大学出版社.2007.

[9] E.E.Schattschneider.Party Government[M].New Brunswick，New Jersey：Transaction Publishers 2004：1.