吴小璇 隗剑秋

[摘要]广州市作为土地集约节约用地示范的龙头城市，在村庄近期建设规划到期、建设基本完成的背景下，土地的集约节约使用程度更加引人关注。探讨此背景下广州市从化区的村庄土地集约节约利用状况，采用论文研究、专家咨询和实地调查等方法，选取各评估指标，建立相应的农村建设用地集约节约利用总体评估体系，同时对评估测算方法作出说明；最后以从化区46个典型村庄为具体案例进行标准化量化和评估打分，得出结论：从化区现状农村居民点用地基本集约使用，但仍有改进余地；农村工业用地节约度不够，需要加强。

[关键词]村庄规划；集约节约；评价体系；土地利用

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

1 研究背景

截至2016年底，全国31个省（区、市）耕地面积1.36亿hm2，建设用地面积0.39亿hm2，未利用地面积2.64亿hm2，与2015年底相比，全国农用地面积净减少33.1万hm2（其中耕地面积净减少7.72万hm2），建设用地净增加50.3万hm2（其中新增建设用地面积54.2万hm2），未利用地净减少17.2万hm2。2014年发布《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》，明确要求促进土地集约节约利用；2016年8月发布《中共广州市委、广州市人民政府关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》，再一次要求“对乡村地区集体建设用地进行集约利用，推进土地整治”。

广州市从化区于2013年开始组织编制村庄规划，规划近期期限为2013年～2016年，作为土地集约节约用地示范省的省会，土地资源优化配置的效率更加令人关注。如何通过现阶段规划的实施结果探索出适合本地区的村庄规划编制、管理和实施路径，为下阶段村庄规划修编提出促进村规实施和土地集约节约利用的措施和建议，将是现阶段广州村庄发展所面临的重要问题。

2 研究思路

村庄土地的节约集约利用，主要是通过“控总量，增容量，调存量”的方式来对现有土地进行调节，指導未来村庄规划的制定。研究广州市村庄规划实施后土地资源优化配置的效率，参考城市建设用地集约节约研究办法，可通过建立广州市从化区村庄建设集约节约评估体系，有针对性地研究发掘存在的问题。

2.1 评估总体思路

通过参考借鉴相关城镇建设用地集约节约评估研究，村庄建设用地节约集约利用评估可以采取建立评估指标体系——量化指标——样本打分——指标项分数和总体分数综合分析评判的流程来分析目标土地集约节约利用的程度和问题，根据现场调研和资料收集，判断问题的原因，并提出对策建议。

2.2 评估指标体系的构建

2.2.1 指标选取原则。①全面性和代表性。村庄建设用地规划中包含的主要功能区类型有村民住宅功能区、村经济发展用地功能区（工业、商业办公）、耕地等。不同功能区用地的集约节约影响因素不尽相同，但庞杂的数据不利于分析，因此应在全面覆盖的基础上尽量精简，从意义相近的指标中选取最具代表性的指标。例如农村居民点规模与村均户数、地均居民点个数与农村居民点密度等相近指标，含义基本一致，选择一种即可。②可获取性和可量化性。量化指标是判断土地集约节约程度的很直观的方式，同时也使评估结果更加有据可依和有理可依。这意味着所选取的指标应该是可获得、可转化成具体数据的。例如村庄生态环境、交通状况、气候水文等非标准量化指标难以直接获取，而村民观念更新程度、农村土地制度这些指标由于受主观因素影响，很难量化。③相关性。在指标选取的过程中，会发现符合条件的指标多而杂，为了保证评估的准确性和客观性，应当剔除与目标结论低相关度的指标，例如房屋成新率、房屋用途、户均人口、农村人口、耕地资源、居民点用地增长比例、古迹占地比例等。④普遍性和独特性。由于我国土地面积宽广，不同地域的村庄之间有相当大的差异，如山区的村庄高差较大，难以规划大块连片土地，则土地置换的方式必然与平原地区村庄不同。同样的风俗习惯、气候特征、经济发展状况等都会对土地利用方式产生影响，因此指标的选择要既能反映农村的普遍特性，又能针对性地体现研究目标的独特。

2.2.2 指标体系确定。根据评估指标选取原则，通过对目标村庄实地调查、向当地的行政管理部门进行咨询以及对相关论文资料的研究，针对从化区农村用地建设的特征和存在的问题初步筛选出包括建筑密度、闲置宅基地比例、房屋成新率等41个指标；经过进一步筛选，删除其中难以测度或者非必要指标，并采取专家咨询法，从实际出发，考虑村建设用地的土地利用特点与数据可获取情况，在前述指标体系框架基础上再次筛选得到本次评估的6项指标：综合容积率、综合建筑密度、土地闲置率、人均建设用地、道路用地比例、村民人均收入。

2.2.3 指标权重的确定。指标的权重是指在相同目标的约束下，各指标间的重要性关系。权重不应以个人观念主观判断，而应全局参考多个个体，以土地集约为目的，根据贡献率综合考虑。本次评估采取德尔菲法（专家咨询法）确定指标权重，即邀请若干对从化区国土、规划等现状与规划情况较为熟悉的专家，根据评估工作的背景材料和有关说明，在不互相协商的情况下进行多轮次的权重打分，获得最终指标权重。

2.3 评估测算方法

在村镇用地节约集约利用评估中，各项指标的含义不尽相同，指标之间的取值范围也有很大的区别，无法直接进行比较。因此，应该使用一种归纳手段将所有的指标都转换成可以统一比较的数值。对现状数据进行标准化处理，消除量纲差别，得到值域为 0～1 并且极性一致的数值。

式中，Aij为指标标准化值，Xij为指标实际值，XL为指标理想值，Xi.max为处理前某指标的最大值，Xi.min为处理前某指标的最小值。

最后以村为单位，将标准化处理的各类指标进行多要素加权求和，按综合得分进行聚类分析，判定村建设用地集约节约利用的综合水平。

3 节约集约用地评价实例分析

3.1 研究区概况

从化区209个行政村，于2013年编制了25个美丽乡村规划和184个村庄规划，并于2014年底全部通过审批。考虑到209个村的大基数，研究从中选取了具有代表性的各类型村庄共计46个村进行分析，占比25%。选取标准采用地域全覆盖、类型全覆盖两项，涵盖了从化区三街五镇及流溪河林场。

3.2 社会经济现状

选取的46个样本村在近期规划期限中，农村户籍人口、年收入、人均村建设用地变化情况如表1所示。

由表1可知：农村常住人口较户籍人口增长块，且呈现向城市集中的趋势。村民人均年收入增长了42.7%，增速较快。收入快速增长说明村庄经济较活跃。人均建设用地面积分别下降了3.6%和15.0%，土地利用水平总体趋于集约。

3.3 功能区评估

功能区评估是将村庄内部土地按照不同的使用功能进行划分，并对其集约节约程度进行评估。村庄建设用地主要由村民住宅用地和村工业用地。经征询专家意见后，确定村民住宅用地与村工业用地两类功能区的5项评价指标及其权重（如表2所示）。

3.3.1 村民住宅用地评估。村民住宅用地评估不仅要强调用地集约，同时应该考虑村民生活需求兼顾村庄生活空间品质。因此评估内容包括“宅户比”和空间品质评估两部分。①“宅户比”评估。根据相关政策文件要求界定“宅户比”的理想状况，统计出46个村的“宅户比”平均值为2.77，分类判定村民住宅用地集约水平，即集约（1.0及以下）、较集约（1.0～2.77）、不集约（2.77及以上）。②空间品质评估。空间品质以容积率和建筑密度两个指标判断。统计村民住宅用地的综合容积率和建筑密度，对指标做标准化处理后按加权排序得到空间品质状况，设省标建议的容积率和建筑密度为最优1，按实际统计结果划分为：空间品质良好（≥60）、空间品质较好（≥45且<60）、空间品质较差（<45）。③根据“宅户比”评估与容积率建筑密度评估，按得分排序，得出最终评估结果如表3所示。

3.3.2 村经济发展用地（工业）集约节约评估。广州总规及从化副中心规划中将从化北部地区定位为以生态保育为主，不宜新增工业开发，因此工业用地集约分析仅针对北部以外地区进行，北部原有工业应逐步迁出，腾挪用地以保障村民建房与民生设施等。统计出北部地区以外的28条样本村的村工业用地的综合容积率和建筑密度，将两项指标做标准化处理后按20%和80%的权重加权打分，按得分排序分类，判定村工业用地的集约节约利用水平：集约（≥60）、较集约（≥45且<60）、不集约（<45）。评估结果分析发现村工业用地总体集约程度较低。北部地区以外的28个样本村中仅15个村有工业用地，其中40%的村总体集约或较集约：13.3%的村集约（2个）；26.7%的村较集约（4个）；60%的村不集约（9个）。

3.4 评估结果分析

在村民住宅用地方面，村民住宅用地集约度水平相对较高，空间品质整体较好，但仍有提升空间。受传统生产方式和居住观念影响，村民习惯于以自然院落的形式分散居住，用地方式也大多是外延式扩展为主。且由于多种因素“一户多宅”现象十分普遍，已超建的违法建筑拆除困难。

在村工业用地方面，集约程度整体偏低，工业布局缺乏有效统筹。虽然《广东省村镇规划指引》要求自然村内不再安排新的工业开发项目，新建项目应向镇及中心村集中，且不得占用“不准建设区”的用地，但现状仍是各村工业各自为政；同时村规对部分村工业发展形势高估，导致工业用地闲置，规划工业用地或留用地因缺乏资金和用地审批难等因素未能建设。

4 结论与建议

本研究从建立土地集约节约评估体系入手，以广州市从化区为例，进行了村庄土地集约节约利用评价的实例分析。结果表明从化区村庄建设用地利用总体相对集约，村民住宅用地集约度水平相对较高，空间品质整体较好，但仍有进一步提升的空间；村经济发展用地（工业）集约程度整体偏低。

本文针对广州市从化区新一轮村庄规划成果对土地节约集约利用提出如下建议：一是摸清实际分户与住房需求、村工业发展需求，分类区别对待。二是健全评价考核机制，加强对用地闲置的巡查与处理。三是制定集约节约用地量化的衡量标准，把集约用地水平与街镇、村的工作考核挂钩，建立相关部门的协调联动与共同责任体系。四是加大村级工业园 改造提升扶持奖励力度。

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