吴灵娟

[摘要]基于我国严峻的耕地撂荒问题，采用发放调查问卷、走进村民家庭与农民面对面访谈的方式，对庆阳市赵渠村耕地弃耕撂荒情况及该村土地流转情况进行调查分析。根据调查发现：赵渠村由于种植业效益低、耕地条件差等原因造成耕地撂荒范围广、面积大等问题。结合我国现阶段耕地撂荒与耕地流转的相关土地政策，从土地流转的角度出发，通过加大土地流转宣传力度、建立和完善耕地流转制度、加强土地流转管理、规范土地流转合同等措施，缓解土地撂荒现象，为赵渠村严峻的土地利用形势提供一些借鉴。

[关键词]耕地；撂荒；流转；问题；对策

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

常言道“农业是民生之本”，近几年来，国家为了保护我国的粮食安全和农民的土地权益，制定并出台了许多土地政策，并不断加强对农民的扶持力度、加大农业科技投入和财政支出、加强农业结构的调整步伐，农业规模化和机械化生产越来越得到国家的倡导和扶持，农民的生产积极性稳步提高。但是，由于农业投入成本高、农业收入低等原因，许多农民弃耕，导致近年来我国的耕地撂荒问题越来越严重，耕地撂荒问题日益成为威胁我国粮食安全的一大隐患。

1 耕地撂荒和流转的相关理论及实践

耕地撂荒指的是适宜種植的土地不能再耕种，农民主动让土地荒芜、撂荒的景象。这种现象是我国自上世纪八十年代初实施土地承包责任制以来一直存在的问题。从耕地撂荒现象出现至今，政府始终关注并致力于解决这个问题。2004年，科学出版社出版的《中国耕地撂荒问题研究》一书对耕地撂荒问题进行了专题研究和探讨；2017年，国土资源部发布通知，加强对耕地保护制度的控制和实施，以遏制耕地撂荒现象的恶化，保护现有耕地。尽管我国政府提高了对耕地撂荒的重视程度，但我国耕地撂荒情况依旧严峻。从图1可以直观地看出我国耕地面积逐年减少，耕地撂荒问题日益严重。

土地流转是指土地的使用权从原使用者转移至另一方使用者手中，土地流转包括集体土地流转和国家土地流转。近年来，土地流转政策的实施很大程度缓解了我国耕地撂荒问题。据国土资源管理局统计显示：“2013年我国通过土地流转、农业结构调整等措施增加的耕地面积有35.96万hm2；2014年增加的耕地面积为28.07万hm2；2015年增加耕地面积24.23万hm2”。在地方政府的大力支持下，一些地区土地流转政策实施效果显著。例如：2018年百色市通过土地流转复垦的耕地面积增加4.002万hm2，流转金额达9.35亿元；河南栾川县通过施行土地流转，形成绿化彩叶林2010hm2，通道绿化林以及杂果经济林0.448万hm2。

2 庆阳市赵渠村基本情况

2.1 自然情况

甘肃省庆阳市镇原县马渠乡赵渠村地处于甘肃省东部，庆阳市的西南部，东部背靠庆城县和西峰区，西部与宁夏回族自治区的彭阳县相接，南部以平凉市泾川县、崆峒区为界，北靠环县，地势总体呈西北高东南低的走势 。赵渠村以北温带大陆性气候为主，年平均气温为10.4℃，年均降水量455～575mm，全年无霜期142～185天，年总日照时长为：2248.7h～2436.3h，农作物生长期日照为1820～2040h。赵渠村最常见的气候特征是干旱少雨，同时还伴有暴雨、冰雹、强风、寒潮、霜冻等恶劣天气，农业生长环境恶劣。

2.2 农户基本特征及农民收入情况

根据赵渠村的农户调查统计显示，赵渠村的农户家庭结构单一，53%的农户家庭结构是“上有老，下有小”，74%的劳动者年龄主要集中在40岁至60岁之间，大多数农民是中小学文化水平。54%的农民的年均农业收入集中在5000元～10000元，大多收入来自本地建筑兼职或外出打工所得（如表1所示）。

2.3 耕地资源状况及特点

赵渠村全村辖12个自然村385户1703人，全村人均收入为4225元。赵渠村总土地面积为1519.8 hm2，总耕地面积为711.9 hm2，人均耕地面积约为0.4 hm2。耕地面积以山地为主，平原较少，山地耕地面积达521.8 hm2，梯田面积为356.9 hm2，退耕还林面积为190.1 hm2。荒地面积为219.6hm2，占总耕地面积的30.84%。赵渠村拥有1.34～2.68 hm2耕地的农户数为295户，占总数的76.6%；占有2.68hm2以上耕地面积的农户共计64户，占总数的16.62%；再次是占有1.34 hm2以下的农户家庭。

3 庆阳市赵渠村耕地撂荒现状及原因

3.1 耕地撂荒的整体状况

近年来，赵渠村耕地撂荒呈逐年上升的趋势。撂荒地主要以山地和梯田为主，部分地区有许多洼地撂荒，耕地撂荒面积占到了总耕地面积的37.2%（如图2所示）。

3.2 耕地流转现状

赵渠村的耕地流转现状并不乐观，在参与调查的100户村民中，仅有12.5%的农户参与了土地流转，耕地流转的形式单一。很多农民对于土地流转的政策理解不透彻，政府对于耕地流转政策也未落到实处。许多农民外出务工或外迁将耕地遗弃，放弃了对土地的种植经营，造成大量耕地闲置和荒芜，土地流转成了一句空话（如表2所示）。

3.3 耕地流转面临的困境

赵渠村耕地流转的困境主要表现在三个方面：

3.3.1 农民自身问题所造成的困境。农民受过去传统思想的影响，对土地的承包权和使用权十分重视，不会轻易将土地的使用权让与他人，其次从调查中发现，农民缺乏对土地流转政策的认识。

3.3.2 农村耕地的现实情况造成的流转困境。赵渠村耕地多以山地为主，占总耕地面积的73.26%，地形陡峭且分布零散，很难进行集约化生产，很少有人愿意转入山地进行集体耕地经营。而平原地形本来就少，农户自然不愿意将其流转（如图3所示）。

3.3.3 当地政府对耕地流转重视程度不够。乡镇政府对农村耕地流转的轻视使得仅仅依靠农民自身的力量难以实现农村耕地的合理流转。在调查中了解到，59%的农民普遍认为乡镇政府对于土地流转不够重视（如图4所示）。

3.4 耕地撂荒的原因分析

在本次研究中，对赵渠村100位村民发放调查问卷，回收有效问卷96份，有效率为96%。96位村民对土地撂荒的原因做了不同的回答，统计如表3所示。

3.4.1 种植业效益比较低。耕地的原因是种地效益低下。第一，近年来随着化肥的大量投入和新的农业生产工具的使用增加了农民农业生产的投入成本；第二，暴雨、强风、沙尘暴、寒潮、霜冻等灾害性天气频繁发生，使得赵渠村农业生长条件越来越恶劣；第三，新农村建设占用大量平原耕地，且在进行建设时，部分粮食还未收割，导致一部分农业生产投入颗粒无收，总体上降低了种植业的经济效益。

3.4.2 耕地条件差。赵渠村耕地资源状况为总耕地面积711.9hm2，山地耕地面积521.8 hm2，占总耕地面积的73.3%。除此之外，赵渠行政村内的部分自然村耕地条件差，沟地较多，沟地坡度大、地表破碎且贫瘠，极不利于耕种。参与调查的18.75%的农民认为耕地条件差，从而放弃耕种。

3.4.3 大批农民外出务工，农村劳动力匮乏。随着社会发展，赵渠村很多农民抱着“去外面世界看一看，挣大钱”的态度，外出务工。越来越多的农民发现外出打工比在家耕种的收入要高，因此促使更多的年轻劳动力走出农村。在赵渠村85%以上的青壮年劳动力外出打工，农村劳动力严重匮乏，自然而然导致了许多土地弃耕。

3.4.4 种地风险大，收入不稳。近年来由于自然灾害频繁、建设占用等原因，导致赵渠村村民种地风险较大，收入不稳定。2018年春初，一场春寒导致小麦青苗夭折，受灾严重；同年，赵渠村在建设54户新农村住房时，占用平原耕地4.02hm2，耕地上所种植的小麦青苗全部翻掉，农民损失严重。由此看来，农民种地风险较大，收入不稳定，直接导致了该村弃耕现象的发生。

4 基于耕地流转的耕地撂荒应对措施分析

调查发现，面对赵渠村耕地撂荒日趋严重的问题，很多农民希望得到政府的帮助，通过土地流转方式解决耕地撂荒问题。根据调查，农民希望政府能在以下方面提供帮助（如表4所示）。

4.1 加强土地流转宣传力度，增强农民对土地流转政策的理 解和认识

针对农民土地流转意愿的调查发现，近50%的农民十分乐意参与土地流转，但是对政府的土地政策知之甚少。因此国家应加大对耕地流转政策的宣传力度，通过电视、报纸等农民喜闻乐见的方式将土地流转的益处信息传递给农民。同时，当地的乡镇政府也应加强对土地政策的宣传，鼓励农民合理流转耕地，防止更多耕地被撂荒（如图5所示）。

4.2 建立和完善耕地流转制度

近年来，为提高土地利用率、减少耕地撂荒面积，国家不断完善土地流转政策。但对于特殊地区的特殊情况并未进行全面了解和制定相应的政策措施。因此，马渠乡政府和赵渠村委会应该在国家颁布的土地流转政策基础上灵活地制定与该村相适应的土地流转措施。赵渠村委会更应该深入实际，实地考察，采取灵活的方式鼓励农民通过出租、合作等方式进行土地流转。

4.3 加强农田水利设施建设，建立耕地流转的联动投入机制

赵渠村位于黄土高原的过渡带，气候干旱且沙尘暴天气频繁，尤其在开春季节，降水不足并常伴有大风天气，这样的气候无法满足农业生长的基本降水条件。夏秋季节洪水又多，造成耕地严重冲刷，对已成熟的粮食破坏很大，使得赵渠村粮食生产效益大打折扣。许多农民从中得不到应有的生产效益，从而导致大量的耕地弃耕和撂荒现象。因此赵渠村应该加强农田水利设施建设，在洪涝时期将水资源储存起来，在开春季节进行灌溉，就可以满足农业生长的基本条件，提高农业生产效益减轻由于自然原因对农业生产造成的破坏。通过建立有效的国家、集体、个人对农业生产的联动投入机制，为耕地流转提供合理、可靠的机制体系。

4.4 加强土地流转管理，规范土地流转合同

赵渠村土地流转政策并非没有落实，而是流转过程和形式不够规范。村民之间进行土地流转时，政府很少介入管理，许多的土地流转大多是农民之间的口头协定，没有正式的合同依据。调查显示，50%农民签订的土地流转合同中，内容大多不规范，不能作为合理的凭据，合同签订时没有第三人进行作证，导致土地流转纠纷频发，因此政府应该加强土地流转管理，使土地流转合法化、规范化。

4.5 留住农村年轻劳动力，减少耕地撂荒

当地青壮年外出务工除了農业生产效益低之外，还与农村基础设施不完善，农村教育水平低、医疗制度不健全等原因密不可分，因此政府可以通过加强赵渠村基础设施建设、发展农业社会事业、完善该村社会保障制度等方面，留住农村年轻劳动力，从根本上减少耕地撂荒的恶化，解决耕地撂荒问题。这样也更有利于推动农村土地流转，达到保护耕地的目的。

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