杨文

为进一步完善政府投资项目管理，健全科学、民主、全面的政府投资项目决策和实施程序，各地针对国家和本地区实际，根据“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风强”原则的相应组织、编制了不同的《管理办法》，但项目在落地执行中，因规划不到位、执行偏差、管理侧重点不同、人员素质等各类原因，造成资金浪费、效益不明显、甚至于滋生腐败等问题屡有发生。本文就以上问题进行思考并提出建议。

政府投资 项目管理 思考建议

政府投资项目概述

政府作为国民经济发展的主体，其在国民经济发展、宏观调控、社会公益事业中担任着无法替代的作用，是一国政治、经济、社会、文化发展的引领者和主导者。在任何社会中，社会总投资都是由政府投资和非政府投资两大部分构成的。政府投资是政府为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，利用财政支出对特定领域进行的投资活动。政府各投资项目在保障国家安全、有效配置经济、社会领域公共资源，加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进不发达地区的经济和社会发展，推进科技发展等方面进到了积极的决定性的作用。随着我国国民经济的快速发展，政府针对关系国计民生的一些大事，大胆引进了民间资本，尝试与民间资本合作的PPP项目投资运作模式，带动了区域发展，在一定程度上减轻了政府承担的社会责任问题，同时又提高了政府资金的使用效率，但相应又引发了其他问题诸如：前期准备不充分，目标规划没有细分，项目因各类原因进展缓慢，执行中走样，后期管理不到位、滋生腐败等现象。

政府投资项目管理中存在的问题

（1）项目前期规划制定不够缜密，导致项目建成未达到预期的效果

政府投资项目在前期规划时，大多以国家经济发展改革五年规划为主线，在此基础上按照三上二下的模式对公共基础设施建设的原则上进行规划设计，并有地方政府对具体项目进行调研、审核后上报中央，就项目申报流程上来讲是较为规范的，但项目在制定过程中，基于政府的总体规划的大框架下分解到具体的项目时，一是项目缺乏统筹规划，没有长远的规划。因部门领到任务的时间、内容变动、编制人员的业务能力等各方面原因，导致项目制定时没有充分的进行调研和论证，没有考虑将长远发展与具体实施统筹规划，从而导致项目碎片化和半拉工程、“拍脑袋工程”及资金配套不到位等现象和问题；二是项目缺乏具体的可研论证。项目在申报前应组织专家进行实地的调研，拿出意见，决定项目是否可行后在申报，但部门在申报时，仅仅是围绕政府规划，参照相关要求，为完成既定任务而编制，缺乏科学论证和研究，导致项目实施却达不到预期效果。

（2）项目执行中没有严格按《管理办法》操作，存在资金拨付与项目实施相脱节、资金截留、挪用等问题

1.项目的规模与资金预算脱节

政府投资项目一般由中央和地方配套资金组成。近年来随着社会资本在全社会经济发展中的日益壮大，很多社会资本也随着国家PPP项目的实施进入社会公共基础设施建设领域，在多方参与的情况下，虽然实行了项目法人负责制，明确了政府资金和社会资本运作的模式和投入比例，但在实际工程施工过程中因前期可行性研究和论证不够充分和缜密，从而导致项目的实施规模不断调整、扩大，因项目的调整导致资金无法落实，甚至脱节。同时因项目超前超规模的实施，造成了资金的极大浪费，而且欠账严重。

2.资金截留、挪用等问题突出

政府投资项目是一项惠及民生的工程。各地政府都对此给予了高度的重视和支持，在项目组织实施前按照国家相关制度和政策规定都制定了相应完善的管理办法，但在具体落实时，因项目建设期长，项目分拆、行政干预、形象工程、资金落实不到位等原因从而导致资金截留、挪用等问题。

（3）项目管理中注重对资金的使用管理，缺乏对后期的追踪问效，责任追究

因政府投资项目大多是公共基础设施的建设，诸如交通、市政、农田水利、港口、扶贫、安居工程、科技创新等等。对项目的管理除了应加强对项目资金的管理外更应注重项目投入使用后的管理。但随着项目的开发使用各类社会问题频出，诸如：因房屋、桥梁的倒塌、水利工程的冲毁造成国家资金浪费、危及人民群众生命财产安全等问题，究其原因：一是项目建设中因违规分拆、转包给无资质施工队，造成工程质量无法保证；二是在项目监理过程中存在施工与监理方“同流合污”对项目建设的监督、管理不到位；三是项目交付使用后，建設单位只负责资产入账、登记、移交，对后期项目的管护没有形成一套行之有效的管理办法。四是现行体制对项目法人终身负责制没有一个清晰的界定标准，导致“新官不理旧事”。项目运行出了问题，建设单位和使用部门之间责任互相推诿。

对政府投资项目管理的建议

政府投资项目是一项“功在当代，利在千秋”的大业，事关国计民生，要做好这项工作，不仅要从制度上完善将“权力关进制度的牢笼”，同时更应从资金管理、项目跟踪问效上进一步加大问责力度。

（1）加强对项目前期的调研和规划的制定

1.上报项目前充分做好前期调研工作

每一个项目从立项到初设、概算都应经过科学的调研和充分的论证。在这项工作中，政府是主导者，但不是专家，要使项目能充分发挥其效益，首先要做好前期的可行性调研，为此政府在建设项目库时，就应充分发动社会各界的积极作用，在结合本地经济发展、社会文化的总体规划和目标上，听取各方面专家的意见、建议，为项目的制定奠定坚实的基础。

2.合理安排、统筹规划

在充分论证和调研的基础上，围绕主体项目的建设，统筹考虑宏观经济和社会文化发展的总目标、总要求制定一个长远的规划，充分运用财政资金和社会资本，分步骤、分阶段的申报和实施项目，力争在一个规划时期内合理安排项目的实施，统筹规划，“一张蓝图绘到底”。

（2）对项目的管理除严格按《管理办法》执行外，应加强外部审计、监督力度

一是对项目的资金管理要严格执行相关规定，决不允许随意调整项目和指标，用款额度，对属于PPP项目范畴的，在确保政府资金到位的前提下，应积极敦促社会资本的及时足额到位，严格上审下制度，坚决杜绝地方政府随意调配资金，或未经审核扩大支出规模，防止因资金缺口延误工程施工进度、降低质量要求或铺张浪费等现象。

二是通过引入外部审计、质检、评估等社会中介服务机构进一步加强对项目的资金、工程质量的全过程审计和监督，提高项目资金的使用效率，确保工程质量、提升项目的经济和社会效益。

（3）完善项目的后期管理和问效问责制度

1.建立健全项目绩效管理制度

企业投资要的是经济效益体现的企业价值最大化，而政府投资要的是社会效益，体现的是政治大局稳定、社会和谐、进步，国家繁荣昌盛，投资的目的不同，但对资金的管理是相同的。对此，应建立健全项目资金运作管理，在实行全面预算管理的基础上，强化对项目的绩效管理，增强资金支付的透明度，项目执行过程的监督力度。

2.严格项目管理后期运营的追踪问效制度

严格按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，严格责任倒查、责任追究制度。十九大报告提出必须坚持质量第一、效益优先的发展理念，这也是社会经济发展的必然要求。十九大之后，中央把推动高质量发展列入对各级政府的绩效评价和政绩考核范围，更是彰显了国家对国民经济发展的管控力度。政府投资项目建设是民生工程，作为一级地方政府更应关注项目运营的管护，进一步健全和完善“項目法人责任制”，推进“责任倒查、责任追究”制度的建立和执行力度，对违反规定的人和事绝不姑息养奸，一查到底。

结束语

政府投资项目是一项利国利民的伟大工程，加强对政府投资项目的管理正是为了最大限度的保障国家资金的使用效率，充分发挥政府对社会经济发展的宏观调控和主导作用，体现了财政资金“取之于民、用之于民”的本质，与我们党和政府如何建设一个富强民主的国家，如何实现中华民族伟大复兴的梦想，如何满足人民群众日益增长的物质和文化生活需求息息相关，围绕“蓝天绿水就是金山银山”、“冰天雪地也是金山银山”、“再造祖国秀美山川”这些美好的愿望，通过一个个项目的落地开花，我们的国家必将走向繁荣昌盛。

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