李雅婷

地方政府 投融资平台础设施 起源 发展

引言

地方政府投融资平台，指在由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权等方式，建立的一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团。为了实现平台的对外融资，并将资金投入到市政基础设施建设等领域，过往会辅以地方财政“兜底”作为还款承诺，特别是一些纯公益类项目。简言之，地方政府投融资平台公司指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。

地方投融资平台形式多样，运作模式各异。在区域上可划分为省级、地市级、县级（70%以上）三類，在运营上可分为有经营性收入和没有经营性收入，在融资方式上有直接融资、间接融资、项目融资等。政府平台是我国特殊财政金融体制下政府信用与市场机制的一次结合，作为地方政府投融资的市场化主体，参与了地方大量基础设施和公益性领域的运营。在新常态新时期，我国地方政府依然面临资金与投资之间的突出矛盾，地方政府与银行之间的“双向羊群”效应仍将存在，政府平台合规市场化运作对于地方经济有重要的现实意义。

本文主要采取定性分析和规范分析的研究方法，一为探寻政府投融资平台的起源和现实状况，二为思考平台的问题和未来发展，探讨地方政府投融资平台如何完善自我输血功能，如何调整职能、结构转型来为地方经济服务。

我国地方政府投融资平台的起源与模式

（1）地方政府平台产生的原因

投融资平台起源最早的领域是在城市基础设施建设，即承担为基建项目融资的功能。地方政府绕开体制与政策障碍，成立集融资、建设、经营、债务偿还于一体的政府投融资平台，代表进行直接或间接，标准化或非标准化投融资，笔者思考，有实践理论、主观客观多方面的原因。

城市基建有时是一种混合产品，具有拥挤性（Congestion）特征，即随着消费者数量增加，新增一人消费带来的边际成本不再为零。而在一定情况下，我们仍然可以认为城市基建具有公共性（Publicness），是一种公共产品（PublicGoods），即一种共同消费的商品，每多一人对这种商品的消费不会导致其他人对这种商品消费数量的减少（Samuelson，1954）。我们普遍认为，这类存在公共性的产品通过公共提供更为有效，政府要为其买单。

从实践上看，1994年开始，在财政制度上，我国开始实施分税制财政体制改革，重新划分中央政府和地方政府之间的事权与财权。而实际运作上，中央和地方明显出现事权重心下移而财权重心上移的不对等现象。按94年的改革，国家税收收入被划分为中央税、地方税和中央地方共享税。税源稳定、税基广、易征收的税种大部分都划归为中央税，增值税、所得税等大税种被划入中央地方共享税，其中规模最大的增值税更是中央共享75%，地方只拿25%。地方政府逐渐降低了可持续发展的财政汲取能力，财政资金缺口不断加大。与此同时，地方经济发展和城市化进程持续推进。据《中国城市发展报告2014-2015》，我国城镇化率在2014年达到54.8%，距离发达国家城镇化率80%的平均水平仍有较大发展空间。“十三五”期间，新型城镇化建设进入关键时期，然而作为地方性公共产品，城市基建面对的仍然是处于财力困境的地方政府。

市政基建需要地方政府财政投入，从行为经济学的角度，地方政府是否拥有主观增加基建投资，强化投融资平台举债意愿呢？我们看到，城市基建投资通过乘数效应可以影响衡量地方经济状况的主要指标：GDP以及GDP增长率。追求仕途的地方政府官员在行政权力集中和强激励的官员治理模式下（周黎安，2007），会有极强的主观愿望去维持体制内的职位并寻求职位晋升，而晋升需要可以量化的地方经济管理成绩。这或许是投融资平台自诞生以来受到地方政府青睐的一大原因。

（2）上海模式与重庆模式

地方投融资平台最早出现在资本运作经验丰富的上海。20世纪80年代，一家实体平台公司“上海久事公司"JE式成立，开始向国内外金融机构贷款并支持城市建设，这是我国投融资平台的雏形。目前，上海已形成全国相对最完善、市场化运作最彻底的地方政府投融资体系，有多家平台公司实现上市。

重庆市在学习上海市投融资平台经验后，通过增加平台公司注册资本金、注入经营性现金流量充足的优质资产的方式，成立了八家竞争性的投资集团融资平台并成功获得银行授信，这帮助重庆市政府在较短的时间内解决了城市发展的资金瓶颈。基本运行机制是：地方政府将城市资产无偿划拨给新设立的承贷主体一投融资平台，投融资平台公司达到银行贷款的资产规模条件后，向银行筹措资金并转借给项目法人，城市土地在基础设施建成后产生的增值溢价成为主要还款来源，这就是后来被各地地方政府广泛效仿的“储地-融资-建设”模式。

重庆市作为政府投融资平台的“实验室”，化政府传统直接投资的行政化方式为社会融资的市场化方式，从根本上改变了我国城市基础设施建设的投融资机制，标志着地方政府正式向市场化融资打开了大门。

我国地方政府投融资平台的问题

地方政府投融资平台08年以来经历了两次大规模的债务扩张，至今已逐步进入调整转型阶段。在金融监管不充分、金融体系不完善国情下，投融资平台的财政金融风险、债务规模问题仍然需要关注。

政府平台公司现代企业制度不完善是地方政府经济建设压力大、隐性债务累计多、市政违规担保频发的内在原因。在产权结构上，地方政府总是“一股独大”；在治理结构上，政府平台主要决策层由政府直接任命，没有实质上的独立决策权；在资金使用上，当地政府拥有真正的资金配置决策权；在运作模式上，平台严重依赖于政府的支持。政府平台自身市场化融资能力较弱，最终呈现政府意志主导、政企不分的结果。因此，创新政府平台投融资体制，投融资法律法规的完善出台，规范政府内部结构治理，转变政府职能便显得尤为重要。

投融资平台债务问题是我国特色的地方政府支出行为与土地财政、资本市场机制、金融风险等联合作用的结果。银行贷款、债券融资、信托融资是政府平台融资的几大主要方式，而其中已存在大量监管不到位、尽调不充分引起的债务风险问题。发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》（国发[2014]18号）中明确提出规范政府举债融资制度，提倡“开明渠、堵暗道”，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，提出剥离融资平台公司政府融资职能。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）坚决制止地方政府违法违规举债，指出政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，要把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，17年4月财政部等六部门再次发文强调了这一点。

市场边界模糊、财政体制现状使政府平台产生“政府失灵”问题。政绩效应下，政府平台在公共医疗、基础教育、资源环境等正外部性强的公益性领域没有较强激励，其决策容易造成市场边界模糊，对私人部门投资产生“挤出效应”。从2016年财政数据来看，全国一般公共预算收入159552亿元，其中中央本级收入72357亿元，地方本级收入87195亿元；全国一般公共预算支出187841亿元，其中中央本级支出27404亿元，地方财政用地方本级收入、中央税收返还和转移支付资金等安排的支出160437亿元。地方本级支出占全国财政支出的85.41%，而地方本级收入仅占全国财政收入的54.65%，中央与地方持续“小马拉大车”的财力分配不合理现状。地方政府平台一来缺乏在纯公益性领域的投资效益激励，二来缺乏与自身事权相匹配的财力能力，在需要公共产品和服务的领域缺乏有效供给，在资源应市场化分配的领域存在过度干预。

对我国地方政府投融资平台的发展建议

结构转型新时期，地方政府投融资平台应从依靠政府信用背书向独立决策的市场化主体发展，从银行贷款融资向平台公司企业债和资本市场直接融资发展。为了正确处理好政府与市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用，减少投融资平台运行引起的经济效率和社会福利的损失，这里笔者提供若干参考建议：

（1）积极引导平台公司健康有序发展。按照过往和近期的政策监管精神，地方政府融资平台应逐步过渡到一般企业类，逐步剥离平台公司政府融资职能，不得新增政府债务，努力实现市场化运营，自负盈亏。平台公司作为国有资本投资主体的身份仍将存在，但其不能依赖政府信用发展，不具有公益性职能的平台可以转型为市场化运作的企业，在城市供水供气、公交市政方面具有公益性职能的平台转型为公益类国有企业，对于只有融资功能不善经营的平台应当清理关闭，地方政府要加强对投融资平台的正确引导、合理安排，做好相关监管工作。

（2）鼓励推广政府与社会资本合作模式。这里我们还是强调社会资本是“投”而不是“借”，也就是说，引入社会资本的同时不得增加政府债务，必须是“真ppp”。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司（SPV）建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

（3）发展地方政府依法适度举债。随着2015年新预算法的正式实施，目前省、自治区、直辖市政府经批准可以适度举借债务，市县级政府确实需要举借债务的，由省、自治区、直辖市政府代为举借，地方政府债券成为地方政府举债融资的唯一合法形式。在这里强调，明确划清政府与企业的界限，相应融资平台发行的债券仅作为国有企业自有债务，这样运行有助于建立规范的地方政府举债融资机制，有助于应对地方“政府失灵”问题。

（4）以供给侧结构性改革为主线推行包括财政体制、投融资体制、预算管理体制在内的经济体制改革。对地方政府债务实行限额控制，将债务分类纳入预算管理，建立健全债务风险预警及应急处置机制，控制地方举债投资的冲动。进一步理顺中央地方之间的财政分配关系，加快推进财政事权和支出责任划分改革，努力发挥中央和地方两个积极性，建立现代财政制度。鼓励推行权责发生制的政府综合财务报告制度，建立考核问责机制和地方政府信用评级制度，完善政绩考评机制。

（5）加强金融创新与政府平台的合作。通过银行、政府平台与信托等金融机构的合作创新，例如设立财产权信托的方式，在银登中心实现信贷资产流转。安全稳健的交易结构既能盘活银行存量资产，又可发挥金融支持实体的作用，支持政府平台转型升級。积极尝试财政资金基金化改革，将政府投融资平台定位为财政资金基金化改革的市场化主体，代表政府出资部分投资管理基金公司，放大财政资金杠杆，提高财政资金使用收益。