近几年来，土地越来越成为经济社会发展的重要“瓶颈”。然而，与此不相协调的是，土地批而未用、荒芜闲置现象大量存在，令人痛惜。清理和盘活这些“沉睡”的闲置土地，是摆在各级政府面前的一件大事。文章认真探讨了如何对已有的闲置土地进行清理和处置，并提出了科学有序供应土地、加强日常监督管理、全面推行竣工验收制度、创新土地利用管理思路、切实堵住制度“漏洞”等五个闲置土地预防长效工作机制的措施。

近几年来，土地越来越成为经济社会发展的重要“瓶颈”。然而，与此不相协调的是，土地批而未用、荒芜闲置现象大量存在，令人痛惜。清理和盘活这些“沉睡”的闲置土地，是摆在各级政府面前的一件大事。

一、泰兴市闲置土地的现状及成因

（一）泰兴闲置土地现状。

根据调查，泰兴市目前仍有闲置土地34幅，面积1563亩。其中，按所处位置来分，8幅位于市区，面积513亩；26幅位于乡镇（园区），面积1050亩。按用途来分，住宅用地12幅，面积638亩；工业用地用地20幅，面积862亩；其他用地2幅，面积63亩。按闲置年限来分，闲置一至二年的15宗，面积901亩；闲置二年以上的19宗，面积662亩。

（二）闲置土地成因。

闲置土地成因较多，大致可分为政府原因、企业原因和体制原因。其中政府原因包括未实现“净地”出让导致未按时交地、随意出台土地优惠政策吸引客商囤积土地、建设审批程序繁琐使得用地单位无法按时进场开工。企业原因包括企业自身实力不足导致资金周转困难、市场周期波动导致企业暂停投资、企业有意推迟开发以获得额外土地增值回报。体制原因主要体现在两个方面：一方面是目前土地利用计划偏紧且必须当年用完，一些地方为了不“浪费”当年争取到的土地计划指标，即使没有真实的用地需求，也会想尽办法先行供地。另一方面是在建设用地批后监管涉及多个部门，沟通协调不畅，缺少协同机制，难以形成合力的现象，造成建设用地监管措施不到位，给闲置土地形成留下了空间。

二、强化已有闲置土地的清理和处置

闲置土地的存在，不仅占用了大量的建设用地指标，造成了土地资源的浪费，更破坏土地市场秩序，影响城市形象和经济社会的可持续发展。对于已经存在的闲置土地，应当加大清理和处置的力度。

（一）深入排查，全面摸清闲置土地家底。有计划地开展调查，把全市已经存在的闲置土地全面调查清楚。主要可以分为五个步骤。一是制订计划，落实责任。由市政府出台《加强闲置土地调查和清理的通知》，制订工作方案和实施计划，明确调查重点。二是内查外调，全面清查。在内业调查时，及时整理和下发各乡镇供地台帐，对照地籍档案，逐宗核查地块位置、面积、土地使用者等。在外业调查时，对每宗涉嫌闲置的宗地都进行实地现场踏勘、取证拍照，并及时标注上图。三是明确责任，加强督查。明确各部门和乡镇的工作责任，市效能办牵头加强对闲置土地调查和处置工作的督查和指导，做到口径统一、调查准确、统计全面，保证调查数据的真实性和准确性。四是登记造册，建立台帐。对调查出的闲置土地，逐一进行登记，跟踪管理，使闲置土地处在受控管理状态。五是动态管理，不留死角。定期对已批未竣工项目进行清理，及时更新闲置土地台帐。

（二）分门别类，依法依规制定闲置土地处置方案。闲置土地调查结束后，结合实际情况，采取“分类处置、一地一策”的工作思路，从个案出发，分类进行处置和盘活。一是定性质。根据每一宗地的内外业核实情况和闲置原因，按照有关法律法规逐宗地进行认真核对、分析、研究，并集体讨论，对土地是否属于闲置和闲置类别依法进行认定，切实做到认定有事实依据，处置有法律保障。二是定方案。制定切实可行的处置方案，方案兼顾合法性和可操作性。对具备开发建设条件的，积极做好开工手续审批，明确开发时限，推进项目尽快启动；对由于规划调整后符合新规划的，尽快办理相关调整手续后，加快开发；对因资金缺乏无力继续开发的项目，要通过股权收购、合资入股等嫁接方式，帮助引入有实力、有品牌的开发商接盘；对需收回的及时收回纳入土地储备，或臨时用于建设停车场等社会公益性设施；对未按合同约定开发的闲置土地，经认定后严格按照法规规定收取土地闲置费。三是定标准。形成统一认定标准，包括闲置的起算时间、有效计算时段、已投资数额、开发的面积等。同时把闲置土地的标准、程序、处置方式以及土地闲置费收缴标准、有偿收回补偿标准等情况向社会公布，接受社会监督。

（三）强力推进，真正将闲置土地处置落到实处。一是规范处置程序。对依法认定为闲置土地的，逐宗发出《闲置土地认定书》，在处置过程中涉及听证、征缴闲置费、收回土地使用权的，均及时告知相关权利，依法履行程序。二是加大宣传力度。既要宣传对闲置土地进行清理处置的必要性，又要宣传闲置土地清理处置的具体政策，还要定期发布存量闲置地的信息，为需要转让的单位和用地单位提供平台，增加交易机会。三是敢于顶真碰硬。以处置到位为目标，紧紧扭住关健环节，抓住工作重点，对于拒不配合或无法取得联系的企业，采用公告收回等措施，依法予以处置。对存在闲置土地的房地产开发企业，相关部门特别是税务、银行等部门也必须及时介入，建立联动机制，形成工作合力，促进开发利用。

三、探索建立闲置土地预防长效工作机制

对已经存在的闲置土地进行清理和处置是治标之举，加强建设用地的全程管理，构建闲置土地预防的长效工作机制才是治本之策，是今后土地资源利用管理工作的重点。

（一）科学有序供应土地。实施“净地”出让避免了因为动迁困难而迟延开发的风险，是减少土地闲置的重要途径。为此，在供地方式上，我们应大力推进“净地”出让，对未完成通水、通电、通路、土地平整等前期开发工作的土地，国土部门不得办理土地的招拍挂和出让手续，防止新的闲置土地出现。同时，在土地出让过程中，要完善土地出让合同，合理规定项目建设时序，为动工开发预备必要时间，规范投资强度、容积率、绿化率等节地指标要求，明确违约责任，提高用地单位的履约意识。在项目审批时，要落实“容缺受理”政策，对申请的行政审批事项，在提交的相关材料部分缺项时，突破常规先行受理，加快审批进度，减少造成土地闲置的政府因素。

（二）加强日常监督管理。健全建設用地动态监管制度，加快建设建设用地综合监管平台，重点对项目用地开发利用等情况进行动态监管。探索利用“视频监控+一张图”等新技术、新方法，开展新增建设用地开发利用状况调查与监测工作，对闲置土地发现一宗、处置一宗。采取开竣工提醒、违约告知、闲置土地约谈等多种形式，做到早提醒、早发现、早处置，形成预防机制。

（三）全面推行竣工验收制度。按照《泰州市国有建设用地批后服务和监管办法》（泰州市人民政府令第5号）的要求，实行国有建设用地履约保证金制度和项目用地竣工验收制度，对出让或者租赁的国有建设用地，均要收取一定数额的履约保证金，防止不按约定使用土地的情况发生。履约保证金要求全额解缴至规定的财政专户，比照出让金进行管理，未投产达效的，履约保证金不予退还。制定工业用地投入产出绩效评估考核办法，依照合同约定进行达产评估考核，对达不到投资强度、容积率等约定条件的，要求用地单位限期进行整改。

（四）创新土地利用管理思路。建立和完善闲置土地的市场退出机制，在闲置土地形成前，有关乡镇要提前介入，避免用地主体无力投资建设项目只有等满两年后被无偿收回土地使用权的情况。制定利用存量闲置土地的优惠政策，积极鼓励企业通过内部挖潜，建设标准厂房，提高单位面积投资强度，提高存量土地利用率。严格控制建设用地增量，着力盘活土地存量，新上建设项目首先要利用存量土地。制定和实施新的土地使用标准，完善相关税制，促进土地利用集约化，防止闲置浪费土地。

（五）切实堵住制度“漏洞”。闲置土地的预防，关健靠制度。一是完善政府责任机制。进一步明确乡镇（街道）、园区处置闲置土地的主导责任，将闲置土地处置工作列入绩效考核范畴。对年处理或利用闲置土地未达标的，应当核减其下一年度的用地计划指标；对连续三年未达标的，暂停审批其用地计划指标；对于闲置土地大量存在而无所作为的乡镇（街道）、园区，一律停止办理土地审批手续。二是建立信用制度。对土地闲置满两年、被依法无偿收回的企业，要列入禁止拿地的“黑名单”，不给囤地、炒地行为留下空间。三是严格闲置土地处置制度。建立健全闲置土地的查处体系，做到土地闲置费应缴尽缴、土地使用权应收尽收，对那些土地储备过量、开发能力不足的企业，限期进行清理和加快开发进度。（作者单位为泰兴市国土资源局）

作者简介：王永华，男，汉，江苏省泰兴市，1975年6月，研究方向：房地产及土地管理