宋检兰

随着我国经济发展进入“新常态”，地方公共财政收入和政府性基金收入的增速逐渐放缓，但刚性支出却呈现较快增长态势。为应对越来越大的资金需求，各地政府不断扩大债务规模，债务率一直处于上升趋势，因此地方政府债务管理工作不容忽视。

一段时期以来，为加快推进各个地区基础设施建设、城市建设和各项社会事业等重点项目的投资建设，各地方政府通过举借政府性债务筹措资金，一定程度上推动了经济的快速发展。但随着政府债务规模的逐步扩大，政府债务管理中存在的问题也日益突出，债务风险也日益显现。现以萍乡市湘东区地方政府性债务管理工作为例，谈一些个人的看法。

一、该区加强地方政府债务管理的主要做法

（一）加强制度建设，建立健全债务管理制度。

出台了一些关于加强政府性债务管理、如何防范政府性债务风险的各项管理文件、办法、规定和制度，来规范政府债务举借、使用、偿还或提供担保行为，防范债务风险，控制政府债务总规模，保证经济平稳运行。各地方也明确了财政部门是债务管理主体。

（二）规范举借机制，加强债务预算管理。

严格执行《预算法》关于政府债务的相关要求，一是将地方政府债券的还本付息计划纳入年度预算，二是在收到上级政府下达的新增债券后，及时编制预算调整方案提请人大常委会审查和批准，并据明债券使用用途，接受人大的监督。

（三）规范举债行为，严控债务规模。

遵循量力而行、注重实效、防范风险、明确责任的原则，对举借符合国家有关政策的政府债务，统筹考虑本地区财力状况及公益性项目建设需求，量力而行，并严格落实上级政府关于债务限额方面的管理制度，以债务余额不突破省政府批准的地方政府债务限额为前提。

（四）合理安排资金，严格限定使用范围。

对发行的地方政府置换债券资金严格按照规定的用途及时对存量债务进行置换，防止债券资金置留国库，发挥债券资金应有效益；对发行的新增债券资金投向惠民生、强企业、推动社会经济发展的公益性项目上，发挥资金最大效益化。并按照谁使用谁管理的原则，落实监管责任。

（五）推进融资平台转型，探索投融资市场化改革。

在坚持政府主导、市场化运作前提下，地方政府对融资平台进行了整合，推动平台从单一融资性职能向投资性、经营性职能转变。通过收购实体企业，对企业进行产业结构调整、进一步加强招商引资的力度等手段，收入逐步做实，现金流逐渐产生，经济效益逐渐显现。

（六）建立风控机制，有效防范债务风险。

为防范与控制可能发生的各种风险，该区严格控制各项债务指标，始终把握“举债有度、用债有方、偿债有源”的原则，根据经济发展状况、财政收支形势和政府债务的状况，控制政府债务总规模，将债务风险控制在可控范围之内。

二、地方政府债务管理存在的问题

（一）债务总量快速增加，隐性债务风险递增。

由于地方基础设施建设严重落后，老百姓日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾日益突出。随着各地应对经济新常态的各项措施出台，城市基础设施建设和重点项目建设的资金需求不断加大，上级发行的新增债券额度不够，区乡两级财力又不足，只有通过融资平台向金融机构融资贷款的方式来确保城市发展和培植税源。虽然地方融资平台实行市场化经营，但是历史债务暂时无法化解，财力缺口无法弥补，根本性问题未得到有效解决。而当前国家又尚未出台统一的隐性债务认定标准，债务风险难以准确、有效判断。

（二）财政收入增长乏力，还本付息压力巨大。

目前债券发行期限一般是3-10年，从本质上讲，债务置换虽然减少了地方政府的借贷成本（利息），但并没有改变政府存量债务规模，只是推迟了存量债务偿还的时间。近年来，由于经济增长动力不足，再加上“营改增”等各种降税减费政策的实施及地方主体税种由地方税变为中央共享税，该区地方财力呈现不增反降态势，在一定程度上减弱了地方政府的偿债能力，地方政府偿债能力存在隐忧。

（三）资金投向公益项目，偿还资金来源有限。

地方政府作为投资主体直接参与经济建设，承担着大量的城市基础设施与公共服务投资项目，而这些投资周期长、见效慢，大多数都是公益性项目或重点工程，基本无现金流，无收入，无力偿还本息。为防止资金断链，地方政府只有通过“借新还旧”的方式来维持资金周转，债务规模呈现只增不减的趋势。

（四）项目贷款未做到专款专用，资金支出比较随意。

由于每年都要完成上级下达的各项指令性和临时性任务，各个地方政府从上级争取来的重点项目贷款并未能做到专款专用，东借西用的现象时有发生。如精准脱贫、污染防治等惠民环保项目，上级财政补助资金有限，本级财政资金又只够维持日常开支，所以很多临时性支出只能从贷款资金中安排。

（五）项目建设进展缓慢，部分资金长期沉淀。

由于部分主管部门申报项目时比较盲目，申报之后未进行认真研究分析，未抓紧落实，有畏难情绪，导致部分项目资金长期滞留，未取得预期收益，无形之中增加还本付息压力。

三、关于加强地方债务管理的措施和建议

《预算法》明确规定财政部门是地方债务管理的主体，新增政府债券是地方政府举债的唯一渠道，各级财政部门要严格落实预算法要求，切实履行债务管理主体职责，严格规范举债途径。要严控债务规模，摸清债务底子，做好债务支出测算，同时，采取有效措施加大存量债务的清理和置换，切实降低债务成本。

（一）从严从细从紧规范债务管理。

一方面要积极落实关于地方政府债务预算的办法与规定，逐步形成科学规范、准确完整、详尽细致的地方政府债务预算。另一方面也要严控增量、严定限额，控制政府性债务规模，积极化解债务存量。最后要规范政府融资平台举债行为，加快转变平台职能，加大问责力度，严惩违法违规举债、担保债务行为。

（二）严格规范举债渠道遏制新增隐性债务。

除上级政府发行的地方政府债券外，银行贷款是地方政府债务资金的另一主要来源。各金融机构由于要完成放贷任务，往往会选择风险较小的地方政府贷款，这极大程度地满足了地方政府的借贷冲动，一定程度上放大了地方政府的债务规模。因此，需强化银行向地方政府放贷的约束力，降低地方政府债务中银行贷款比重过高所产生的系统性金融风险，遏制政府新增隐性债务。

（三）积极稳妥化解政府存量债务。

坚持谁举债谁负责原则，严格落实地方政府属地管理责任，督促地方政府攻坚克难谋收入，开源节流减支出，牢固树立过紧日子的思想，通过盘活各类资金资产等化解存量债务，大力压减不必要的项目建设支出、“三公”经费以及其他一般性支出。

（四）落实债务风险预警机制和偿债准备金制度。

测算、编制全面完整的政府资产负债表，对包括负债率、债务率等债务指标体系进行跟踪监测，并结合地区经济发展潜力等开展定期评估，提高債务风险管理水平。遵循“谁举债谁偿还”原则，建议设立偿债准备金专户，按每年偿债金额的一定比例缴纳偿债准备金，并列入财政预算，专项用于各级政府性债务的偿还，以缓解还贷高峰期带来的财政压力，降低潜在的财政风险。

防范和化解重大风险属于当前我国政府工作三大攻坚战之一，而地方政府债务风险是现阶段我国重大风险的来源之一，控制债务规模、化解存量债务、防范债务风险是当今政府当务工作之急，政府债务管理工作任重而道远！（作者单位为江西省萍乡市湘东区财政局）