汪静 吴义亮 吴莉莉

本文为国家级大学生创新创业训练项目《精准扶贫模式创新研究——以陕西省平利县“社区工厂”构建为例》（编号：201710697029）

【摘 要】 精准扶贫是新时期政府贫困治理的新举措。本文在多元治理理论的视域下，聚焦地方精准扶贫案例，以陕西平利县“社区工厂”为调查对象，以就业式精准扶贫方式作为研究切入点。主要分析了就业式精准扶贫中多元治理的成效、挑战与路径。对充分发挥平利县“社区工厂”就业式精准扶贫方式的优势提出建议：增强贫困户主体地位；促進贫困户社会融合；注重贫困户群体的内生力量。

【关键词】 多元治理；精准扶贫；成效；挑战；路径

一、引言

精准扶贫是新时期下政府贫困治理的新举措，加速推进农村贫困人口精准脱贫，是目前实现我国全面建成小康社会的首要难题。因此，由创业、就业、精准扶贫紧密结合的这样一条高效率的就业式精准扶贫对于培育农村脱贫主体，吸引社会组织参与扶贫，重塑农村脱贫治理机制，优化农村精准扶贫工作显得十分重要。就业扶贫是指针对建档立卡的贫困人口，通过各种途径让其充分稳定就业或自主创业，以提高自身收入实现长久脱贫。

在响应陕西省移民搬迁安置工作中，平利县政府发现搬迁群众大都是贫困农民，素质较低，没有特别的工作技能。该县结合区域实际，合理利用东部产业向中西部地区产业转移的机遇，随即把就业创业、招商引资和移民搬迁进行有机结合，大力引进劳动密集型企业进驻移民搬迁社区，创办以家庭手工业为主要业态的“社区工厂”，使搬迁居民能够“楼上居住、楼下就业”，为贫困户提供就业岗位，实现了政府、企业与搬迁贫困户共建共赢，成功探索出一条“就业式精准扶贫”新路径。

二、就业式精准扶贫的治理成效：“社区工厂”

就业式精准扶贫具体指根据因地制宜原则发展贫困地区的特色优势产业作为扶贫的重要手段，通过引进开发项目，带动贫困户就业创业，从而促进贫困地区的收入持续、稳定地增长，是一种稳定、长效的扶贫机制，通过激发贫困户自身的发展动力，降低返贫的风险。一般表现为通过发展该区域劳动密集型产业，特别是在生产和流通环节需要大量的非技术性的劳动力的产业，为一些劳动技能有限、只能从事轻度体力劳动的贫困户提供就业岗位，通过安置就业提高贫困户的收入，从而达到脱贫致富。2013年，陕西省安康市平利县率先创办“社区工厂”，按照“一年打基础，两年上规模，三年全覆盖”的发展思路，截止2017年，安康全市已建成各类“社区工厂”100多家，解决了10000多名农民就业。在政府、群众以及各方的努力下，平利县的“社区工厂”模式真正实现了就业脱贫，并正在向产业脱贫迈进。

1、多元主体参与

“社区工厂”建立初期，政府出台优惠政策，吸引人才返乡创业，提供“保姆式”服务，扶植工厂发展；工厂利用政府支持，人力成本优势，以大量提供就业岗位为主，同时进一步推动工厂市场发展；新型安置社区做好居民生活保障，加强与工厂联系，努力建立“社区+工厂+居民”的一体化生存模式。

（1）政府招商引资，开发扶贫项目。移民搬迁安置社区建成后，政府利用闲置安置房，出台税收优惠，返乡创业补贴，厂房房租优惠等大力度的创业扶持政策，来吸引人才及资本创办“社区工厂”。基于“社区工厂”的劳动密集型企业性质和订单制经营模式，政府利用自身的公信力及资源，吸引大量订单，保证工厂的前期生存能力和提供大量的工作岗位。在之后的发展过程中，应当逐渐缩减政策优惠力度，激发工厂的市场属性，可以通过培训工厂管理者或引入专业经理人，促进工厂的可持续的市场发展。

（2）工厂提供岗位，激发脱贫活力。工厂作为移民搬迁群众脱贫的最重要一环，以提供基础工作岗位为契机，通过员工技能培训管理，激发员工自主脱贫意识及能力，帮助自主脱贫意愿强烈的群众迈向小康，敦促想依靠政府补贴的“懒户”们寻求自助脱贫的益处。在满足了工人们的物质需求后，工厂的管理层应当积极学习先进的管理经验，完善员工的福利机制以及精神奖励机制，力求为职工们提供舒适的工作环境，增强职工的归属感。

（3）社区促进融入，加强外部保障。社区是社会、经济发展的必然结果，是城市化的产物。平利县通过移民搬迁建立起来的安置社区，是一种“半熟人”式的新型农村社区，社区内的某部分居民之间存在着搬迁前的联系，在社区内部形成以村小组、村等为单位的小团体。因此移民安置社区一方面要通过完善社区公共基础设施，完善社区工作制度与规则，来方便社区居民的生活，满足社区居民的需要；另一方面，社区可以借助这种“半熟人”联系，促进社区居民间的进一步融合，并且要借助社区集体活动、社区服务等打破小团体，建造大家庭。

2、扶贫方式与就业项目协同

以就业助推扶贫，是对“助人自助”理念的一种实践，因此在实践过程中，最重要的是推动“自助”的实现。第一，政府及专家进行调查、规划，确定产业发展性质，平利县的居民大多属于低素质劳动者，而平利县的经济发展也主要以第一产业和第二产业为主，因此劳动密集型的企业更具优势；第二，政策优惠，政府宣传，首先吸引本土居民返乡创业，鼓励失业居民加入，为无业无地的农民提供了一份足以维持生计的工作；第三，加大扶持力度，招商引资，完善社区治理，进一步扩大工厂规模，提高居民、工人等的生活水平和生活幸福感。在扶贫过程中，给予有劳动能力的贫困户的物质补贴只能是短期补救行为，要想真正脱离贫困，还是需要政府提供机会，鼓励贫苦户自身就业去创造物质财富，满足精神需求，这样的精准脱贫才能不返贫，才能真正脱离贫困。

3、社区治理与精准扶贫融合

“社区工厂”从政治功能上看，优先给予满足条件的残疾人、老人等特殊群体参与社区决策、选举等的权利，同时设置奖励鼓励全员为社区工作建言献策，并将通过居民同意的社区规则、社区公共准则等以制度化，切实规范、约束社区居民的行为。从教育功能上看，平利县政府及有关部门与西北大学合作建立的社区学院，应设置完整的教育培训课程，定期举行，同时社区可与民间志愿机构开展长期合作，针对想另谋出入的社区居民举办各类讲座、技能培训课程、针对三留守人员及其他有需要人群开设兴趣爱好培养课程，以教育和培训，授人以渔，带动脱贫。从服务功能上看，一方面“社区工厂”加大基础设施建设和公共资源利用的投入，切实保障居民的基础生活需要；另一方面提供福利性照顾，对于孤儿、残疾人、孤寡老人、贫困户等提供照顾，不仅提供基础生活照顾，贫困户认定标准，给予合理的物质补贴，更要持续追踪、记录此类特殊人群的发展情况及需求，增强他们对社区的归属感和认同感。

三、就业式精准扶贫的治理挑战

随着政治、经济和社会结构的快速变迁，政府面临的问题不断复杂化，不同主体的社会依赖性不断加强，面对庞大的脱贫攻坚工程，政府的贫困治理需要引进多元治理理论。“多元治理”又可被理解为“协作性治理”，Emerson K， Nabatchi T， BaloghS.将协作性治理定义为：为了完成公共的目标，促使人们能够参与到跨政府层面和跨公共，私人领域层面的公共政策的制定和管理的过程结构中。多元治理强调治理主体的多元化，在正式或非正式制度中实现资源和信息的共享，根本的價值追求在于公共利益的实现。多元治理强调社会各个主体的参与性，随着政府职能的不断转变，在现代社会治理的过程中，在顶层设计的指导下，更需要的是社会组织自下而上的全面响应，由此带来了非政府组织的社会空间乃至政治空间的扩大是多元治理运行的根本前提。一方面，多元治理的运行需要利益协调机制。平衡利益关系是多方主体参与的基础，不同主体通过信息沟通和利益交换，达成共识来推动社会治理活动。二是多元治理的运行需要信息沟通机制。平行主体通过信息沟通机制，不仅是对治理的监督手段，更是提高社会治理绩效的最佳手段。

1、区域发展与贫困户个体发展冲突

精准扶贫工作中的重心是贫困户，精准帮扶的项目和措施应围绕贫困户展开。在调研中了解到，“社区工厂”从业人员中的贫困户所占比例较少。 “社区工厂”中吸纳的贫困户数量较少，贫困户个体发展有限。“社区工厂”的创办，创新了平利县区域内的经济发展方式，通过手加工业项目、电商项目、特色农产品项目等极大地开发了当地人口红利，带动区域经济的发展，助推该县的脱贫攻坚工作。

2、重项目帮扶，轻精神帮扶

“社区工厂”中的贫困户作为“社会人”除了具有生理需要之外还有社会需要和心理需要。贫困户在移民搬迁的过程中，土地的流失和社会关系的转变会造成生计上的困难和心理上的不适，“社区工厂”的构建在一定程度上有利于塑造贫困移民的生计空间，促进新的社会关系的融入，但是其在实际过程中没有完全达到预期效果。处于发展初始阶段的“社区工厂”现阶段的首要目标仍然是项目开发和经济发展，工厂内的从业人员表示工厂目前的工作环境不佳，电子加工厂对工人身体危害较大，工厂目前没有安全防护措施。此外，工厂管理人员缺乏对员工日常生活的关怀，对贫困户在心理精神上的帮扶较少。

3、贫困户缺乏脱贫意识

精准扶贫首先要转变观念，创新理念，不能过分依赖政府。在与凯灵汽车零部件有限公司的一名贫困户的访谈中了解到，“社区工厂”内的贫困户选择来工作的原因是为了打发闲暇的时间，出于增收脱贫的考虑甚微，在工厂中因自身技能、知识等原因，工作积极性不高，是工厂中的弱势群体。贫困户缺少自我脱贫意识和信心，依靠政府财政拨款的心理依赖较为严重。

四、就业式精准扶贫的优化路径

摆脱贫困，要把提高扶贫对象的可行能力放在优先位置，激发贫困户的内生动力，是扶贫开发的根本目标。政府通过因地制宜实施扶贫开发项目和社保兜底政策，为贫困户建立起脱贫意识和信心，变被动接受政府救济为主动脱贫，客观上激发了贫困户共同参与贫困治理的积极性，改变了因懒致贫现象，实现就业创收脱贫致富。

1、增强贫困户主体地位

贫困户的主体地位构建基于贫困户通过有效的渠道表达自身的贫困需求和帮扶偏好，政府和社会在此基础上围绕贫困户需求开展帮扶项目和工作。一方面，政府应为贫困户表达自身诉求提供渠道，并将其诉求进行分类、整理，明确贫困户的需求层次，为后续帮扶措施的展开做好信息支持工作。“社区工厂”中的管理者应多关注工厂内贫困户的生存与发展，积极了解贫困户的各项需求，并将其反映到政府部门；另一方面，根据贫困户的需求，政府应规范精准扶贫工作，通过权责分配和心理辅导引导加强社会参与精准扶贫工作中，利用社会力量满足贫困户的社会需求和心理需求，“社区工厂”应和高校、社会组织加强合作，共同满足贫困户的经济需要和价值偏好。针对于贫困户需求的扶贫项目和工作更能使贫困户感受到精准扶贫政策的获得感和满足感。

2、促进贫困户社会融合

“社区工厂”是解决移民安置社区“三留守”人员的良好方式，其灵活的工作时间和就业门槛较低的特点能容纳更多的贫困户群体进入，政府选取驻村干部成为“带头工人”进入到“社区工厂”中为贫困户进行生产和生活帮扶，促进贫困户群体的构建。在社会融合方面，需要贫困户群体积极利用“社区工厂”提供的良好沟通交流平台，提高贫困户自身生计能力及塑造公民人格，通过公民人格的塑造产生“蝴蝶效应”，进而影响贫困户群体，达成贫困户脱贫意识共识。

3、注重贫困户群体的内生力量

强调对发展目标的关注，注重贫困人口自我发展能力的提高，是贫困人口实现可持续发展稳定脱贫进而致富的客观要求。“社区工厂”的助力精准扶贫工作中也应注重扶贫项目的可持续发展和贫困户的自我发展能力。第一，“社区工厂”和地方政府要把提高扶贫对象的自我发展能力放在优先地位，要激发贫困户的内生动力，把能扶的先扶起来，把具有发展能力的贫困户的积极性调动起来。第二，“社区工厂”应注重扶贫对象内生力量的形成和发展。平利县的贫困户内生力量有限，所以外部支持和拉动显得更为重要。“社区工厂”应引导返乡贫困户和外地企业家创适合于本区域的各类工厂。第三，“社区工厂”要将项目开发与人力资源开发并重，引导当地劳动力回流，着力提升扶贫对象的人力资本水平。工厂应加强对贫困户的技能培训，提高贫困户的生产技术水平。

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【作者简介】

汪 静，女，陕西安康人，西北大学公共管理学院本科生.