张业亮

特朗普为何宣布承认耶路撒冷为以色列首都

特朗普的这一决定颠覆了美国近20多年来的中东政策，遭到阿拉伯和伊斯兰世界的普遍反对，引发了巴勒斯坦和以色列之间的冲突，受到美国中东和欧洲盟国的批评，对中东地区的安全稳定、大国关系和中东和平进程都将产生重大影响。

自以色列1948年建国以来，在耶路撒冷设立美国大使馆一直是美以关系中的一个争议点。长期以来，美国各届政府都赞同巴以双方应通过谈判解决耶路撒冷地位问题。尽管在美国国会，承认耶路撒冷是以色列首都长期以来得到两党一致的支持，但由于担心此举给地区稳定、安全和战略带来的风险，美国历任总统都没有兑现诺言。在《耶路撒冷大使馆和迁址法》通过（1995年）的22年里，历届美国政府（克林顿、小布什和奥巴马）都没有启动迁馆事宜，而是根据该法的要求，每半年签署一次弃权声明书。因此，特朗普发布的这一声明颠覆了20多年来美国在耶路撒冷地位问题上的政策。

那么，特朗普为何在此时宣布这一决定呢？

特朗普作出这一决定既有地缘政治因素的考虑，也有国内政治和个人理念的因素。

强化美以同盟关系、调整中东政策的需要

首先，从地缘政治来看，特朗普做出这一决定是出于强化美以同盟关系、调整中东政策的需要。

以色列是美国在中东地区最重要的盟国，战后以来，美国一直不遗余力地对以色列在政治、经济和军事上给予支持和援助。奥巴马执政后，美以在涉及地区安全与中东和平的一系列问题上龃龉不断，两国关系因此而有些紧张。早在2016年大选期间，作为共和党总统候选人的特朗普就对奥巴马政府的中东政策提出批评，承诺当选后将大幅调整。特朗普就任后第四天，就召集白宫班子高级官员开会，讨论美国驻以使馆的搬迁计划，以兑现他的诺言。

特朗普就任以来，把反恐和打击“伊斯兰国”极端组织放在美国安全政策的最优先地位。以色列作为美国在中东地区的最重要的盟国，把拥有核武器的伊朗视为对自身最大的安全威胁，美以在反恐和应对伊朗“核威胁”上具有共同的战略利益。特朗普认为有必要进一步强化美以关系，修补由于奥巴马执政对双边关系造成的裂痕。特朗普认为，一个强大的以色列和牢固的美以关系将更有助于保持美国作为中东地区一个有影响大国的地位，更有利于推进反恐和打击“伊斯兰国”。特朗普的女婿、白宫顾问库什纳也称，“由于伊朗和‘伊斯兰国极端主义，今天的以色列与20多年前相比，是一个更加自然的盟友”，而巴以和平协定“可为以色列和阿拉伯世界的更大范围的合作开辟道路”。

战后历届美国总统都希望能在中东和平问题上留下遗产，特朗普也不例外。特朗普把重启中东和平进程并取得突破称为“终极交易”，称“愿意在这个问题上付出他个人的努力”。特朗普就任总统后，把推动中东和平进程作为美国中东政策的目标之一，采取了一系列的政策措施。如草拟发起召开地区峰会以重启新一轮巴以和平谈判；与以色列总理内塔尼亚胡举行会晤，并发表了关于“两国方案”的讲话；与巴勒斯坦总统阿巴斯进行电话交谈并邀请他访美；提名强烈反对“两国方案”和支持定居点建设的律师戴维·弗里德曼为美驻以色列大使，派遣国际谈判特别代表在中东地区展开穿梭外交等。

为推动巴以达成和平协议，结束美国战后数十年失败的和受挫的中东外交，特朗普还于2017年5月出访中东，在伯利恒与巴勒斯坦总统阿巴斯举行会晤，并访问了耶路撒冷的西墙，成为第一个在耶路撒冷西墙前祈祷的现任美国总统。 特朗普“试图通过访问伊斯兰教、犹太教和基督教的三大精神家园，发出一个团结不同宗教信仰人的信息”。因此，承认耶路撒冷是以色列首都并搬迁美国大使馆，是特朗普对美国中东政策调整的一部分，特朗普本人则把这一举措称为“推进和平进程和朝着一项持久的协定”的关键。

兑现竞选承诺

其次，特朗普作出这一决定，是为了兑现竞选承诺，特别是对作为他选民基础的基督教福音派团体和美国犹太人中的保守派的承诺。

美国犹太人在战后美国选举政治中发挥着重要的作用，亲以院外集团是美国最有影响力的院外活动集团之一。近20多年来，在美国犹太人的推动下，耶路撒冷地位问题成为“共和党政治的中心”。

美国的福音派基督徒与以色列在宗教教义上有着千丝万缕的联系。不少福音派基督徒领导人强调以色列是犹太人家园以及以色列作为美国盟国的作用。2014年皮尤的一项民调显示，约82%的美国白人福音派基督徒认为，上帝把以色列给予犹太人，尽管这一神学观点只得到40%的美国犹太人认可。美国大多数福音派基督徒以及一些有影响的保守犹太人，如共和党最重要的政治捐款人谢尔顿·安德尔森都极力主张美国承认耶路撒冷是以色列首都和搬迁大使馆。因此，在2016年美国大选期间，特朗普宣称当选后将搬迁美国驻以使馆，为他赢得了大量美国犹太人和基督徒福音派的支持，特朗普此举有投桃报李之意。因此也可以说，特朗普作出这一决定，是美国保守的犹太人团体和福音派基督徒长期推动的结果。

特朗普就任以来，他在大选期间所做出的重要承诺，如退出《跨太平洋伙伴关系协定》，退出《巴黎气候变化协定》都得到兑现。搬迁美国大使馆是特朗普的另一个重要承诺，因此，特朗普还想以此表示他是一个“信守承诺”的总统，从而为其之后的国内外政策议程和争取连任支持铺平道路。特朗普在声明中说：“尽管以前的总统把它作为一個主要的竞选承诺，但他们都没有兑现，今天我兑现了。”

个人政治理念和行事风格的体现

再次，这一决定也符合特朗普个人的政治理念和行事风格。特朗普是高呼“美国第一”的对外政策口号上台的，其政治理念的核心带有强烈的实用主义色彩，这也体现在他对耶路撒冷地位问题的政策上。特朗普在历时11分钟的声明中阐述了他做出该决定的主要原因，即他“不过是承认一个明显的事实”，是兑现“久未兑现的承诺”，批评在他之前的几届政府没有“勇气”承认和启动迁馆进程，声称他不会延续“过去失败的政策”，指出“在经历了20多年的弃权之后，我们离巴以之间的和平协议并没有更进一步”，宣称“旧挑战要求新路径”，而“重复过去一模一样的公式将产生不同的或更好的结果是愚蠢的”。在特朗普看来，此举是在推动一个“历史性”的变化，“做了一个正确的事”“将推进中东和平事业”。对此，美国国内也有不少舆论表示认同，认为此举可能将打破中东和平进程的僵局。

中东地区地缘政治形势的变化

最后，中东地区地缘政治形势的变化为特朗普政府这一政策调整提供了有利的时机。

特朗普承认耶路撒冷问题是巴以和平谈判的“敏感问题之一”。 2017年5月，特朗普在与阿巴斯会面时，把巴以冲突称为“所有交易中最难的交易之一”。尽管如此，特朗普仍宣布耶路撒冷为以色列首都，这与他对中东地缘政治形势和国际关系的变化的看法有关。一方面，由于中东地区面临伊斯兰激进团体和什叶派穆斯林国家伊朗的“共同威胁”，巴以冲突在阿拉伯世界的受关注度相对下降，反恐、教派之间的冲突和维持国内政治的稳定在不少中东阿拉伯国家政治和外交议程中的地位上升，以色列与这些阿拉伯国家的关系正在改善。目前，以色列除与约旦和埃及签署了和平协议外，与沙特等其他阿拉伯国家的关系也在改善。特朗普认为目前一些阿拉伯国家把伊朗和伊斯兰激进团体视为主要敌人，而不是以色列，这有助于说服沙特等阿拉伯国家参与中东和平进程，帮助巴以达成和平协议。另一方面，由于数十年的冲突和多年的和平努力陷于僵局，巴勒斯坦人争取建立自己民族家园的事业被笼罩在叙利亚和伊拉克反恐战争的阴影中；教派的冲突使巴勒斯坦的许多逊尼派阿拉伯人增强了与以色列的纽带联系以对抗伊朗。中东地区形势的上述变化使特朗普觉得目前是一个可能取得突破的“行动时机”。

虽然特朗普发表了承认耶路撒冷为以色列首都并命令国务院启动美国使馆搬迁进程，但在现今阶段，特朗普的这一决定还只是象征性的。搬迁大使馆将是费时和需要巨大资金的事，要数年才能完成。目前，特朗普仍将根据《耶路撒冷大使馆和迁址法》的要求继续行使其放弃权，直到新使馆建成为止。

（作者为清华大学中美关系研究中心学术委员会委员）