鞠维伟

中国—中东欧国家“16+1合作”机制（简称“16+1合作”）自2012年建立以来，经过五年多的不断发展日益成为中国与广大中东欧国家在各领域合作交流的重要机制平台。目前16个中东欧国家中已有11个成为欧盟成员国，而其余的中东欧国家也把加入欧盟作为本国重要国策和未来发展方向。这使得中国与中东欧国家进行合作时必须考虑与欧盟的关系。“16+1合作”与中欧合作密不可分，早在2015年习近平主席就指出，“16+1合作”是中欧全面战略伙伴关系的重要组成部分和有益补充，完全可以为构建中欧和平、增长、改革、文明四大伙伴关系作出应有贡献。然而，自“16+1合作”机制建立以来，欧盟内部就发出了质疑声音，担忧这是“分裂”欧盟的战略，并对中国发展“16+1合作”的动机和诚意有所怀疑。

“16+1合作”面临的质疑

虽然“16+1合作”一直以来坚持把推动中欧关系、促进欧盟区域发展作为重要原则和发展目标，但是其面临的质疑一直没有根本消除。这些质疑主要体现在以下三个方面：

（一）“16+1合作”是中国送给欧盟的“特洛伊木马”。

自“16+1合作”建立以来，欧盟内部及其重要的成员国一直就对其存在质疑，有人怀疑中国发展与中东欧国家的关系是要“分裂欧洲”；也有人认为中国给予中东欧国家的政策、资金优惠是对欧盟释放的“特洛伊木马”。2017年8月底，德国外长加布里尔在巴黎出席一次驻外使节会议上，呼吁欧洲应当团结一致，制定出统一的对华战略，也敦促中国不要试图分化欧洲，而应遵守“一个欧洲”原则。他还表示，中国的影响力已经渗入欧洲的日常政治中，许多欧盟成员国都不愿意为了欧盟利益而得罪中国。9月，有德国媒体刊文称，中国对中东欧地区投资不仅是为了获取经济利益，也是要赢得政治利益。该德国媒体还称，布鲁塞尔对“16+1合作”十分担心，特别是因为该机制对欧盟而言是一个难以操控的存在。

可见，无论是欧盟还是在中东欧地区有重要利益存在的西欧国家（如德国），其内部总有人担忧中国通过与中东欧的欧盟成员国发展关系，使其成为中国在欧盟内部的“利益代言人”，最终影响欧盟对外政策的制定，特别是对华政策的制定。这类质疑实际上说明，对于“16+1合作”会“分裂欧盟”“征服欧盟”的担忧从未消失过，只不过会在不同的地方以不同的方式表达出来。

（二）“16+1合作”下的投资项目进展缓慢，怀疑中国投资背后有政治目的。

“16+1合作”经过五年的发展，中国在中东欧地区投资总额仍然较少，根据权威统计数据显示，2016年中国在中东欧16国的投资存量约为16.7亿美元，同时“示范性”和“旗舰式”大型合作项目进展缓慢。投资建设项目多集中于非欧盟成员国的中东欧国家，而在中东欧的欧盟成员国的投资合作多集中于企业并购，而中东欧国家以及欧盟所希望的“绿地投资”项目较少。中国对中东欧投资项目进展缓慢被某些人看成是中国在“16+1合作”中无法履行自己的诺言，而另一方面也说明中国在中东欧国家的并购行为被认为是中国资本、剩余产能“入侵”欧盟的表现，同时中国企业对中东欧高科技领域的投资也被一些势力炒作为中国通过投资“窃取”欧洲的先进技术和人才资源。

此外，还存在着一种质疑，就是中国对中东欧国家的投资与这些国家自身需求没有很好地匹配。中国的资本和技术并不是中东欧国家、特别是那些较为发达的中东欧欧盟成员国所必须的。因为这些国家可以从欧盟获得相关的建设资金，而对中国资金的渴望程度并不高。中国对中东欧国家的投入是否能获得效益也常被质疑，认为中国的投资以国有企业为主，有很强的政策性，而且短期内难以看到盈利，如此，中国对中东欧国家的投资行为很可能意味着其地缘政治目标大于经济目标。

（三）欧盟主动对“16+1合作”

“设置障碍”。

还有一种质疑的声音：正因为欧盟视“16+1合作”为“特洛伊木马”，而且“16+1合作”也没有取得令欧盟感到满意的重大“成果”，所以欧盟不希望中东欧国家对与中国发展合作关系太过积极，同时通过各种渠道和方式限制“16+1合作”的开展。

欧盟对“16+1合作”“设置障碍”的方法主要是通过各种相关的欧盟准则和法律，对中国企业、资本予以各种限制和制约。比如布达佩斯至贝尔格莱德铁路（匈塞铁路）的升级改造项目。该项目是中国、匈牙利和塞尔维亚三国共同合作的交通基础设施建设项目，主要使用的是中国资金和技术。目前，该项目在非欧盟成员国的塞尔维亚实施较为顺利，并且已经开工，但是在欧盟成員国匈牙利，欧盟正在就该项目的采购、国家补贴以及竞争法等问题进行审查，这导致匈塞铁路匈牙利段的建设进展较为缓慢，匈牙利政府预计该工程在2020年才能开工。欧盟对匈牙利的审查被看作是欧盟主动对“16+1合作”“设置障碍”的一个实例。这个问题不仅在欧盟也在中国国内被很多人提及，无疑会使中欧双方在“16+1合作”下对于对方的诚意产生怀疑，不利于中欧双方进行相关合作。

正确看待质疑，继续推动合作

中国与中东欧国家关系的发展离不开中欧关系发展的大背景，这其中欧盟的作用是必不可少的，对于“16+1合作”的质疑不利于中欧双方互利互信，对中国与中东欧国家关系产生不利影响，也不利于中东欧各国的发展。所以，要对“16+1合作”的质疑进行分析，揭示这些质疑的漏洞，打消外界对“16+1合作”的质疑，促进“16+1合作”和中欧关系的发展。

（一）“分裂欧盟”论背后是要将中东欧作为欧盟的“势力范围”。

中东欧地区历史上一直是大国争夺的对象和角逐的战场，冷战后，随着中东欧国家“回归”欧洲，很多人把中东欧看作是欧盟乃至西欧的“势力范围”，不希望域外力量进入该地区。正如有的中东欧国家学者指出的：布鲁塞尔将中东欧地区视为一个“区域”，这是不正确的；布鲁塞尔的官员们允许英国、法国、德国等西欧大国纷纷与中国发展双边关系，但是却不习惯新加入欧盟的最贫穷国家与中国发展关系。言下之意，欧盟内部很多人认为中东欧地区一切要“唯欧盟马首是瞻”，不能如西欧大国一样单独地与中国发展关系。质疑“16+1合作”是在分裂欧盟、是“特洛伊木马”等言论的背后是把中东欧视为欧盟大国的“势力范围”，不愿看到中国涉足其中而影响相关方的利益，体现了“强权主义”的国际关系秩序观。

这里还需要指出的是，中东欧国家发展对华关系没有丝毫违反欧盟的外交原则和立场，如果说“16+1合作”是要试图“分裂欧盟”，那么按此逻辑，中国与英、法、德等西欧大国建立起的战略伙伴关系则是早于“16+1合作”的“分裂欧盟”的实际行动，然而直到现在欧盟内部也没有出现过类似的论调，即中国发展与英、法、德等国的战略伙伴关系是在“分裂欧盟”。

（二）“16+1合作”在困难与挑战中逐步推进。

中国与中东欧国家合作关系的发展是一个长期系统的工程，经过五年的发展，“16+1合作”机制平台建设不断完善，合作协议逐步落地，合作成果也在陆续产生。在推动“16+1合作”过程中，中国方面充分意识到了其中的各种困难，特别是在与中东欧的欧盟成员国合作中，中方尊重欧洲一体化原则，遵守欧盟的相关法律、制度，在经贸、投资以及基础设施建设等方面的合作也切实履行欧盟的规章制度。“16+1合作”的推进需要各方付出努力和耐心，当前中国与中东欧国家合作缺乏重大项目支撑，这与中东欧国家的多样性、欧盟较为严格的项目实施标准及复杂的资金、技术和人员准入制度等相关。中国在推进“16+1合作”中没有表现出“不耐烦”或者“颐指气使”的态度，而是积极与相关国家进行沟通与协商。在“匈塞铁路”“三海港区”建设等有可能成为“16+1合作”重大“旗帜性”项目上，中国做了大量而耐心的工作。然而有些人以当前“16+1合作”缺乏重大成果为由怀疑中国的诚意，没有看到中国在“16+1合作”的具体工作中所付出的努力，这显然有失偏颇。

目前，中国在中东欧国家的投资额总量还并不多。中国对中东欧国家的投资主体是各级、各类企业，这些企业对海外投资、特别是在中东欧地区投资缺乏经验，谨慎小心是正常的；中东欧国家普遍经济体量较小，大项目投资机会少；“绿地投资”面临的风险和竞争压力更大。这些都是导致中国企业在中东欧地区投资、特别是“绿地投资”较少的重要客观原因。但是在“16+1合作”机制的推动下，中国对中东欧国家投资额已有明显增长，2016年中国的投资存量是2009年的四倍多，做到这一点已实属不易，无论是欧盟还是中东欧16国都应该对中国—中东欧双边投资前景保持乐观态度。至于说中国企业对中东欧投资“利润低”却仍要继续投资的背后有“政治图谋”，这一说法显然也不成立。因为中国企业看到了中东欧的投资机遇，从更长远眼光来看需要前期付出建设性的、利润率较低的投资，这种前期战略投资是任何一个国家有前瞻性眼光的企业都会去做的。

（三）欧盟对“16+1合作”不存在主动设施障碍的行动和理由。

首先从欧盟正式发布的文件、报告来看，没有出现过反对或指责“16+1合作”的内容。中国与中东欧国家的合作不断发展的情况下，如果欧盟存在着阻挠和妨碍“16+1合作”的战略或者政策，那么“16+1合作”也不可能取得目前的成果。“16+1合作”中已达成的以及在建的核能、钢铁、交通设施等建设项目，如果遭到欧盟有计划的阻挠，那么这些涉及欧盟重点关注领域的合作项目是不可能达成的。

另外，从当前中欧关系发展来看，老欧盟成员国，如英国、法国、德国、意大利、西班牙等国家纷纷加入中国倡导的亚洲基础设施投资银行，同時中国加入了欧洲复兴开发银行。中欧双方都愿意加强全方位战略伙伴关系，“容克计划”“一带一路”成为双方战略对接与合作的抓手。在这样的情况下，中国与欧盟加强在中东欧地区的合作是顺应时代发展以及各方利益的最佳选择。

目前，中国与中东欧国家的一些合作项目受到欧盟的审查，各方应该以平常心看待，但只要按照相关的法律、法规，符合相关建设标准，中国投资重大基建、能源领域项目的前景还是可以期待的。中方也应意识到，中东欧国家对外来资本收购本国资源、资产比较敏感和警惕，这并不仅仅是针对中国，对其他国家甚至是欧盟大国也一样，并不能代表欧方对“16+1合作”主动设置障碍。这就要求中方将前期准备工作及风险评估做到位，特别是对欧盟和当地的法律法规有深入的了解，谨慎开展合作。中方的这种态度和做法既符合互利共赢原则，也是尊重欧盟法律政策的表现。

各方应抱以正确心态

无论是欧盟、中国还是中东欧国家，各方应以正确的心态看待“16+1合作”。

首先，欧方应意识到中欧处在不同的发展阶段，经济互补性很强；双方都奉行多边主义，都主张维护文明多样性，都是国际体系的积极参与者和建设者。“16+1合作”机制为中欧更好地建设全面战略伙伴关系提供了有效途径。“16+1合作”今后要进一步推进和发展，欧盟的作用不可或缺，实际行动已证明其对欧盟不存在“分裂企图”。此外，欧盟及其成员国希望“16+1合作”尽快出现重大成果，尽快改善中欧间贸易不平衡的状况，吸引更多的中国投资，这种急迫的心情容易导致对现实困难估计不足，对已有成果不满足的心态。

其次，“16+1合作”和“一带一路”倡议本质上不同于过去的大国争夺“势力范围”，而是要打造利益共同体、命运共同体和责任共同体，追求共同的发展。对于“16+1合作”的种种质疑源于旧的欧洲国际秩序观，其认为中东欧地区是所谓的“欧洲的欧洲”，将其划入传统强国的“势力范围”，担心域外力量“干预”其中。因此，不能以旧秩序观看待“16+1合作”。

最后，中国与中东欧国家的合作虽然仅开展了五年，但是在政治、经贸、投资、人文交流等各领域都呈现出积极的发展态势，结出了丰硕成果，这是在经历了相互间关系20年的“冷淡期”后产生的积极结果，说明“16+1合作”切实推动了双边各领域合作关系的发展，所以，各方应以积极和耐心的态度看待“16+1合作”并合力推动其进一步发展。

（作者为中国社科院欧洲研究所助理研究员）