高建武 北京市东城区网格化服务管理中心副主任

北京作为首都、东城区作为首善之区，适应城市的发展和战略定位，实现城市治理体系和能力的现代化意义非常重大。由于东城区是网格化管理的发源地，更应当起到示范作用。东城区多年来一直积极探索城市治理体系的完善和城市治理能力现代化的课题，也是全国最早实施网格化城市服务管理的城区。网格化服务管理作为城市精细化管理和综合服务的新模式，为城市治理体系的完善和城市治理能力的现代化做出了历史性的贡献，笔者结合东城区的经验，谈谈对网格化服务管理的一些理解和看法。

一、网格化服务管理体系是城市治理体系的重要组成部分

城市治理体系的内涵非常丰富，不仅仅包括了法律、法规等管理体系，也包括了对城市基础设施的管理。随着互联网的发展与应用，对城市的管理模式也发生了重大的变化，网格化管理模式作为一种基础性的城市管理方法得到了推广应用。

城市治理体系包括治理结构体系，治理功能体系，治理制度体系，治理方法体系和治理运行体系。

从治理结构体系的角度看，网格化服务管理包含了政府的管理、各类社会组织和广大人民群众的积极参与。政府机构与社会组织和人民群众的管理与服务边界清晰，分工合作、平衡互动，关系和谐。政府重点履行公共服务的职能，而社会组织和个人则起到协助政府获取信息、解决基层问题的职能。

从治理功能体系的角度看，网格化服务管理主要体现了监管功能、服务功能和配置功能。

首先，监管功能是网格化管理的一个重要功能，其作用不仅体现在对城市管理问题的发现和处理上，还通过对各个职能部门配合网格中心解决问题的效果进行绩效评价来体现其监管功能。

其次，服务功能是网格化服务管理的主要功能，通过最大程度地提供优质的公共服务来满足人民群众对城市治理水平持续提高的要求。目前的网格化服务管理体系能够提供的服务包括对城市部件的管理、对市容环境的监督管理，对人民群众投诉问题的及时解决等。

再次，配置功能体现网格化服务管理的市场化能力。目前东城区的网格化服务管理还是通过政府来进行资源的优化配置，配置的资源也是政府资源，但是，随着居民需求的不断多样化发展，越来越多的需求是政府功能无法实现的，这样的情况下，就需要网格化服务管理体系能够实现对社会资源的优化配置，让第三方的力量来完成相关的工作，协助政府解决问题。

网格化服务管理体系通过科学划分空间，将所辖区域划分为若干边界清晰、无缝拼接的地域单元，形成网格单元，实现小区域的分块管理。从城市治理的角度看，这一管理模式是城市治理体系的一个重要组成部分。针对城市基础设施的管理，网格管理提供了“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”。通过万米单元网格的划分，把一个区域划分成若干更小的网格，通过城市部件管理法，把网格内的所有基础设施部件进行编码、定位。城市监督员通过城管通将出现的问题及时传递给网格中心系统，由中心系统负责具体安排解决。网格化服务管理体系对完善城市治理体系起到重要的作用。

（1）城市网格化管理是整合资源的有效手段

城市的日趋庞杂是现代城市管理必须面对的难题。城市网格化管理可以说为解决这个难题提供了一种“简化技术”。城市网格化管理作为一项系统工程，涉及城管、治安、社保、环保、绿化、环卫、工商、社区建设等诸多方面，网格化的管理与服务系统围绕上述职能部门的各种管理问题构筑全方位立体化的电子地图管理空间。发生在这些网格内的各类问题，诸如公共设施受损、违章建筑、占道经营、小广告、油烟扰民、社会救助、低保投诉、卫生投诉、劳动纠纷、污水漫溢、无证行医、突发事件等，均有各自特定的数字代码标注在相应的电子单元网格中，只需监督员报告或用手机拍摄现场图片，发送给监督中心“立案”，并转指挥中心“网格”查找，即能在中心大屏幕上找到案件的名称、现状、位置及处理归属等信息，从而保证这些问题在极短的时间内迅速得到协调和处理。所以从理论上讲，一方面，城市管理可能遇到的所有事件都将能够纳入网格化管理的范畴，具有极大的延展性和动态包容性；另一方面，所有相关的城管职能部门，均能从网上获得归属自己管理的信息，具有一网多用和资源共享的优点。东城区由于城市管理监督员对万米单元进行不间断巡视，减少了各专业部门的巡查人员，使人力资源的成本下降10%左右；由于问题定位精确、任务派遣准确，从而克服了多头处理、重复处理等弊端，各专业部门的人工成本和事件处理成本也大大降低。初步测算，今后5年内，新模式的运行可以使东城区每年节约城市管理资金4400万元左右。

（2）网格化服务管理促进城市资源的优化使用

网格化管理通过资源共享的优化实现区政府、监督中心、指挥中心、相关专业管理部门之间的管理资源、人力资源和信息资源的共享，达到城市管理主动、精确、快速、统一的目标。

网格化服务管理体系整合优化城市管理资源，建立全时段监控、全区域覆盖的城市管理体系，创新了城市管理体制，解决了城市管理模式中资源分散、责任不清、重复作业、浪费资源等问题。网格化服务管理基本解决了城市管理资源共享的问题，通过整合政府职能，建立了强有力的指挥派遣中心，对城市管理资源实行统一指挥调度。网格化服务管理是整合政府职能，解决城市管理中智能管理部门多头管理、职能交叉、职责不到位现象的必然要求。

（3）网格化服务管理丰富了城市治理的模式

城市是区域人口和经济、社会、文化设施高度集中的地域，是政治、经济、社会活动高度集中的场所。城市治理模式一般分为四种，分别为管理模式、支持增长模式、社团模式和福利模式。

管理模式是其中最惯常使用的一种模式。该模式提倡在市场基础上注重广泛的专业参与及管理的手段，强调的是通过服务供给者与服务消费者之间的竞争来提高公共服务生产和分配的效率，实现把挑选生产者和产品的决定权交给消费者，此种模式要在市场原则的基础上把城市治理的参与者归为城市公共服务的生产者与消费者，并以“让管理者管理”为口号。

网格化服务管理正是管理模式中一个非常重要的内容。首先，网格化服务管理是一种专业人员进行的社会服务与管理，包括信息的采集、案件的上报、处理等都有专业的网格工作人员负责进行。同时，在这个过程中，又有居民的广泛参与，目前的96010热线就是通过群众参与来发现城市管理中的问题，并加以处理。

从管理模式的另外一个角度看，网格化管理模式中，管理对象是全区街道和“部件”与“事件”，这些“部件”主要以具体的市政公共设施（即广义的市政）为主体，“事件”也是与市政设施密切相关，主要是城市公众对于市政公用设施的不当使用、占用、毁坏等各类行为。因此，网格化管理是城市政府提供管理服务的一种组织模式。

二、网格化服务管理体系中存在的问题及分析

（1）网格化服务管理理念仍没有得到广泛认同网格化服务管理是一种精细管理模式，从每一个城市部件出发，对城市进行全方位的实时动态管理。网格化服务管理要求各部门协调联动，共同解决城市管理中出现的问题，因此，网格化服务管理理念是一种和谐、合作、共赢的服务理念。从该服务管理模式出现至今虽然只有短短的十几年时间，但是发展非常迅速。东城区作为网格化服务管理体系的首创之区，其发展在全国范围内具有较强的示范作用，因此发展较为稳健。

网格化服务管理是一种精准服务模式，在网格化服务中心内部，和谐、合作、共赢的服务理念得到了很好的贯彻，但是，由于对其他政府部门的宣传推广力度不足，导致其他与城市管理密切相关的部门如园林绿化、路政等部门不能很好地理解和贯彻网格化服务管理理念，工作中出现责任推诿、行动迟缓等现象。这些现象出现的深层次原因就是没有很好地理解网格化服务管理理念，不能与网格中心进行工作的密切配合，导致了不和谐现象的出现。

（2）网格化服务管理信息系统建设投入不足

网格中心的信息处理系统十几年来只是根据实际的需要进行模块的加减，从未进行过大面积的更新，且由于信息系统维护人员经常更换，新任工作人员对该系统了解不足，导致每次信息系统增加模块和更新数据都会出现系统错误的情况，严重影响了网格中心的正常工作。信息技术手段突飞猛进，但新技术应用没有进展，不能满足大数据、云计算条件下的工作。社会服务配备的设备不能实现信息的实时采集与上传，只能拍摄照片后回到办公室，再使用电脑设备进行信息的报送，无形中拉长了问题的处理时间，不利于解决问题，化解群众矛盾。

（3）网格化服务管理中物联网等新技术应用仍较为薄弱

物联网、大数据、云计算、区块链等新技术是在互联网基础上，延伸和扩展的一种网络技术，其用户端可以延伸和扩展到任何设备与设备之间进行信息交换和通讯。该技术通过射频识别、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等信息传感设备，进行信息的自动传输，可以极大地节省人力，提高信息的传输速度与准确性。

在目前的网格化服务管理中，对物联网的应用范围仍十分有限。东城区仅在电梯、燃气和电力等局部进行了小范围的试点，大量使用人力资源进行信息的采集必然导致成本的居高不下，且由于人员素质原因等问题，导致出现信息漏报、错报的情况也不在少数，可见大力发展物联网也是未来东城区网格化服务管理的一个重要方向。

（4）网格化服务管理系统中采集的数据没有得到充分利用

网格化服务管理体系的一个重要特点就是能够通过数据采集员的工作和物联网采集到海量数据，这些数据对于城市精细化管理有重要意义。但是目前网格化服务管理网络中的大数据没有得到良好的运用。

目前的数据采集目的是为了确认问题、处理问题和确认解决问题。通过数据挖掘技术和大数据分析技术可以在目前采集的信息中发现大量的新趋势、新问题，不仅对城市管理可以起到一定的作用，对政府部门的决策也会产生影响。遗憾的是，网格中心目前除了将这些数据应用于绩效考评之外，并没有其他的良好运用。如果能够在网格中心设立一个数据分析部门，有目的、有方向性地采集一部分数据，并进行分析和挖掘，对海量数据进行定向运用，将会对网格中心的管理工作、对东城区城市管理中的问题解决起到一定的作用。

（5）网格化服务管理专业人才缺乏

网格化服务管理体系是一个非常年轻的体系，从组织体系到运行机制，从绩效评价到经济和社会效益的衡量都有一套独立的模式。但是目前的网格服务管理人员基本是从原来的城市管理系统转变而来，对网格化服务管理缺乏系统和专业的学习，对网格化服务管理理念理解不够透彻和深刻，理论水平亟待提高。网格管理员和监督员对法律法规不够了解、网格用语不准确、地点描述不清或案件描述与现场不符，使城管执法队员核实起来有一定的难度，降低了执法工作的效率。有时监督员的用语太模糊、不准确， 或者常常机械地上报，使得分队队员疲于应付，处于被动执法当中，难以集中力量开展有规模、有计划的执法工作。

从目前的高校人才培养情况看，有社区管理、公共管理、物业管理等专业，网格管理理论经常作为案例出现在教科书中，理论界还没有将网格管理模式系统化、学科化，没有形成完整的系列教材并进行高层次人才的培养。这就导致了网格化服务管理专业人才的缺乏和断档。年轻的工作人员需要依靠经验丰富的管理人员来进行培养，而经验丰富的网格管理人员又面临退休等情况，导致网格化服务管理专业人才青黄不接。

三、推进网格化服务管理，促进城市管理现代化的对策建议

网格化服务管理模式是一种基层社会治理的创造性探索，旨在实现基层社会服务管理的精细化、科学化。结合东城区的实际经验，推进网格化服务管理需要着力做好以下工作。

（1）加强网格化服务管理思想理念的宣传推广

网格化服务管理模式作为一种新型的城市管理模式，已经得到广泛的认同，但是，对网格化服务管理理念，各个部门及相关人员还存在认识上的差异。一部分工作人员只是从工作流程上认识了网格化服务管理，没有从更深层次对网格化服务管理所对应的精细化管理进行理解。

从技术层面上讲，网格化城市管理模式包含的技术工具运用、信息系统维护、技术规范制定等工作都需要具有一定经验技能的人员来完成；从理论层面来讲，只有充分了解民主管理、反馈控制等现代管理思想，才能够透彻掌握网格化城市管理模式的内涵。因此，网格化城市管理模式的推进首先需要加强网格核心理念的宣传与推广，从管理思想入手，培养各部门之间的团队精神和协作精神，从根本上解决“应付”问题的做法。

（2）加快推进信息系统建设，保证网格化服务管理信息平台的技术先进性

按照统一标准、协同工作的原则，整合各类业务信息系统，建立覆盖全面、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会服务管理综合信息系统。

以东城区为例，目前的网格服务管理中使用的信息平台已经运行了近10年，系统没有经过较大的更新，仅仅根据实际需要增加了一些运行模块，且由于运行维护的人员更迭，导致每次增加运行模块都会使系统出现故障，因此系统迫切需要进行一次全面的更新升级，包括目前使用的城管通手机终端，已经出现功能落后等情况，信息的采集受到直接的影响，也需要更新换代，使用拍摄清晰度更好、信息发送与接收速度更快的终端设备。

根据以上情况，建议建立网格化服务管理系统的资金保障机制，确保系统运营、更新和维护的各项费用得到有力的保障；同时，由于互联网技术的飞速发展，各种新技术不断出现，网格管理信息平台要保持系统的先进性，也需要专项建设资金的支持。

网格化城市管理模式在建设过程中要注意提高技术手段的实用性和易操作性，争取实现“傻瓜化”操作。高精尖的技术是我们改进管理方式、提高管理水平的有力工具，但是技术的使用者和受众不是科技工作者，而是广大的管理工作者和市民，因此在网格化城市管理模式推广过程中，技术人员应多与用户沟通，充分考虑工具的实用性和易操作性，优化用户界面，降低操作难度，使其能够被普通人认可接受。这样做一方面可以缩短适应时间，提高技术使用者的热情，另一方面也可以降低人员培训成本、节省开支。

（3）加快新技术应用的实践，健全“网格化+”的体制机制

物联网、大数据、云计算等概念的出现不过短短几年时间，就被“互联网+”的大潮所淹没，从信息技术的应用角度看，物联网的效率更高，成本更低，在信息的自动采集、数据的分析等方面都可以起到非常重要的作用。

目前的网格服务管理体系主要依靠网格管理员等人员的信息上报来进行立案等工作，虽然案件信息相对准确，但是难免会出现信息的漏报等情况。物联网通过互联网进行信息的自动采集与传递，减少人工成本的同时，提高信息传递的完整性，尤其对于大数据分析具有重要意义。物联网技术通过手持终端、网络、网站（微博）、邮件信函、数字电视交互系统、各类新闻媒体、舆情监测机构、视频探头、电子感应器等，通过关键字技术、屏幕抓取技术等及时发现和上传各种群众诉求以及各类社会问题、突发事件。

物联网的构成包括终端设备、信息采集和传输过程以及信息处理设备等，这其中互联网对于信息的传递起到了不可替代的作用。可以说，物联网是“互联网+城市服务管理”中非常重要的一个部分。东城区在物联网的建设主要集中在电梯运行、燃气和用电等三个方面，在局部运行平稳后，建议将物联网技术的应用扩展到更多的领域，通过物联网的使用来降低成本，提高网格服务管理的运行效率。

（4）依托网格服务管理平台，建设“大数据中心”

网格化服务管理平台除了承担城市管理和公共服务的职能之外，其数据收集和处理中心的特点也决定了该平台可以承担“城市大数据中心”的职能。

大数据中心建设的目的在于集中东城区的城市管理相关数据，以项目为导向，开展数据的深入挖掘与分析，为网格服务中心乃至东城区的政策决策提供依据。依托现有的基础设施，网格中心需要增加一部分投入到物联网建设和数据存储与分析设施设备的建设上，同时更新现有的数据管理软件，使之更加适应大数据处理和分析的需要。

大数据中心建成后，将大大减少人工数据统计的工作量，提高数据的利用率。通过将纷繁复杂的海量数据进行挖掘和处理，发现数据之间的联系，以及数据的波动对具体事件的影响，产生数据与事件之间的关联，并通过软件将该关联固定为映射，可以起到加快事件处理，减少人为决策的不稳定性。利用网格化服务管理大数据辅助决策，将前端预防和末端治理相结合，推进城市管理模式的现代化。

（5）加大人才培养和教育培训力度

要真正把网格化模式用好、用精，还要靠管理者的素质和理念，也就是所谓的“软件”来配套。这就要求在加快硬件设施建设的同时，重视管理者自身素质的提高和管理理念的更新。

针对网格化服务管理的特点，对网格管理员的培训已经坚持了相当长的一段时间，也收到了良好的效果。针对网格监督员的培训，应主要集中在相关法规的培训和规范网格化管理用语的培训，提高信息搜集工作的准确性，从而提高执法工作的效率。

针对管理人员，不定期进行相关的讲座和培训可以加深管理人员对网格化服务管理体系的认识，有效地提高管理人员职业素养。与此同时，开展与高等院校的深层次合作，开展专业定向培训，提高管理人员的工作技能。网格化服务管理模式推行以来，各地都建立了相关的服务与管理机构，与其他地区网格中心及相关机构的合作与交流也是提高人员素质的一个重要途径。