浅谈新时代国家治理体系和治理能力现代化视野下的县乡人大工作与建设

2018-04-19蔡宇

人大研究 2018年4期

蔡宇

习近平总书记所作的十九大报告，提出了新时代国家改革发展的总目标——完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。报告明确提出要坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。报告强调，要巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权；不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序；加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。纵览报告全文，论及“国家治理”16次、“社会治理”11次、“基层治理”1次、“乡村治理”2次，从国家、社会、基层到乡村，形成了一条完整清晰的治理体系脉络，体现了以习近平同志为核心的党中央推进国家治理体系和治理能力现代化的莫大决心。

人民代表大会制度是人民当家作主的实现形式，是中国特色社会主义政治文明的重要载体，在国家治理体系中发挥着重要作用。县级人民代表大会及其常务委员会和乡镇人民代表大会（后简称县乡人大）作为基层国家权力机关，尤其是乡镇人大处于国家权力机关的最末端，直接面对人民群众，在推进基层民主政治建设、扩大公民有序参与、巩固基层政权，特别是提高基层治理能力水平方面有很大的作为空间。但是，正因为处于最基层，县乡人大也面临着机构设置不健全、工作制度不完整、职能发挥不充分、履职能力水平弱等诸多困难和问题，自身工作和建设水平亟待提升。本文试对县乡人大的独特地位作用、面临的主要难题和机遇进行分析，并就县乡人大如何在新时代与时俱进作出探讨。

一、县乡人大在国家治理体系中的地位作用

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层政权和治理体系建设，表彰了一批优秀县委书记，出台了加强县乡人大工作和建设的中央文件。十九大报告进一步指出，要巩固基层政权，完善基层民主制度，發挥法治对国家治理体系的保障作用。县乡人大是地方国家政权的重要基础，是实现基层民主的重要形式，在基层治理中扮演着重要角色，具有重要功能。

（一）巩固党对基层的领导。十九大报告指出，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。作为最基层的国家权力机关，县乡人大的作用发挥，关系到国家政权的巩固和发展。基础不牢，地动山摇。县乡人大体制不完善、工作不能有效开展，人民民主就难以落地生根、真正得到落实，我们党确立的国家政治制度就缺乏坚实的基础。从最基层、最薄弱也最关键的环节人手，加强县乡人大工作和建设，不仅对提高人大工作整体水平，推动人民代表大会制度与时俱进，而且对巩固党的领导，都具有重大的意义。

（二）畅通基层民意表达。人民代表大会由人民选举产生、受人民监督，代表人民行使国家权力，是重要的民意机关。各级人大代表，尤其是县乡人大代表，与最基层的人民群众工作生活在一起，具有密切联系人民群众、了解民情民意的天然优势。基层人大代表平时通过提出建议、批评和意见，必要时通过人大机关约见政府及其组成部门负责人，反映人民群众对国家机关的工作要求和意见。这样的制度安排对增进政府与人民群众的沟通联系，排解负面情绪，减少社会对立，具有重要作用。

（三）推动科学施政、公正司法。对同级行政、司法机关进行监督，讨论决定区域内的重大事项，是县乡人大的法定权力。通过开展人大监督，组织对政府性投资项目、重大民生工程和人民群众高度关注的问题进行论证听证和绩效评估，推动运用法治思维和法治方式解决工作中存在的问题，可以避免个人说了算和部门利益对人民权利的侵蚀。公权受到约束，决策程序民主科学，工作失误才能减少，人民群众才会满意。

（四）发挥民主示范作用。宪法规定，我国国家机构实行民主集中制，即各级人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；各级行政、司法机关由同级人大产生，对它负责，受它监督。这种既有民主又有集中，既有授权又有监督的制度安排，与美式对抗性民主相比，兼顾了公平与效率，实践证明是适合我国国情的政权组织形式。县乡人大代表由选民直接选举产生，县乡人大在基层治理中的作用得到充分发挥，具有积极的民主示范作用，能够体现社会主义制度的优越I生，必须引起高度重视。

二、制约县乡人大作用发挥的主要问题和原因

宪法规定，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”从法理上来讲，县乡人大应该拥有极高的地位。但是，从现实实践来看，县乡人大的作用发挥还很不充分，宪法、法律赋予县乡人大的权力大部分处于空置状态，造成这一现象的原因有很多。

（一）权力被虚置。人民选举产生的各级人大执掌国家权力，授权行政、司法机关执行国家权力，执掌权力者与执行权力者之间是授权与被授权、监督与被监督的关系，从权力层级来看前者明显高于后者。但是，在县乡特别是乡级，人大执掌权力的权威被忽视，行政、司法机关执行权力不受监督的现象非常普遍。例如，有些乡镇人大政府不分，监督与被监督混为一谈；有些乡镇人大履职不正常，人大会议走过场，会议次数和会期安排普遍不符合地方组织法的要求，闭会期间基本不能有效开展工作，法律赋予的监督职权形同虚设。在重大事项决定权方面，多数县级人大主动性不强，乡镇人大更是极少行使。多数县乡人大代表联系群众活动形式单一，成效不明显。发达地区一些街道体量堪比县域经济体，但是未设人大工委，存在制度漏洞，庞大的经济社会管理事务面临监督缺失。

（二）机构不健全。相较全国人大和省、市人大，县乡人大普遍存在工作机构设置不规范、机关工作人员编制少的问题。以广东省为例，121个县级人大机构设置五花八门，机构名称、数量不统一，机关行政编制数参差不齐，普遍不能满足工作要求，其中人数最少的只有5人（河源市源城区人大），15人以下的有45个，16至20人的有38个，21人以上的仅38个。受编制影响，很多县级人大内设机构存在“一人委”“一人科室”现象，工作很难正常开展。广东全省1144个乡镇人大中，仅有2%的乡镇设有纳入机构编制管理的人大办公室，其他大多与党政办合署办公（只挂牌子不列入机构编制管理），有的乡镇人大没有独立的办公场所，还有29个乡镇连人大办的牌子都没有；大部分乡镇人大工作人员由其他人员兼任；一些经济较落后的乡镇没有开展代表活动的专项经费，闭会期间代表活动基本没有开展；还有相当数量的街道未按规定设立人大工委。

（三）工作能力欠缺。县乡人大处于基层，而且常常被曲解为“二线”，工作人员普遍存在年龄老化、专业能力欠缺的问题。有些地方党委对人大干部队伍建设尤其是县级人大常委会主任、乡镇人大主席的配备重视程度不够，转岗到人大工作的人员对中央关于人大工作的文件精神不了解，对人大制度不熟悉，法律知识和法治意识欠缺，创造性开展工作的能力水平有待提高；大部分县级人大常委会组成人员专职率低，知识结构不理想，尤其缺乏法律、财经等方面的专业人员，以广东为例，据调研全省县级人大常委会专职组成人员中仅19.3%有法治工作经验。

（四）工作开展不规范。2015年之前，由党委书记兼任人大主要领导职务的现象在基层非常普遍，基层工作党政不分家，基层人大实际也承担了不少党政工作任务，尤其是乡镇人大副主席，往往还有政务性分工，导致其主要精力用在黨委、政府安排的工作上，用于人大工作的时间和精力非常少。在工作开展中，基层人大、政府工作不分彼此，既是裁判员又是运动员的现象比较普遍，人大工作的程序性、规范性要求得不到落实，群众诉求缺乏反映渠道。此外，乡镇政府掌握着实质性的行政权，乡镇人大的人事、经费和日常工作都极度依赖同级政府保障，导致出现权力倒置，如果同级政府不重视、不支持，乡镇人大工作开展和人大代表活动可以说是寸步难行。

三、县乡人大面临重大发展机遇

党的十八大以来，县乡人大成为人大系统的改革重点，县乡人大工作和建设受到高度重视，不断得到推进。党的十九大宣告中国特色社会主义进入新时代，提出了中国特色社会主义民主政治建设的新任务，县乡人大再次迎来新的重大发展机遇。

（一）县乡人大建设受到中央前所未有的重视。党的十八大以来，党中央高度重视加强县乡人大工作和建设，并将其作为推动我国人民代表大会制度和人大工作与时俱进、完善发展的重要内容。2013、2014年，张德江委员长两次率队深入基层开展县乡人大工作和建设情况调研，基于调研掌握的情况，中共全国人大常委会党组形成了关于加强县乡人大工作和建设的若干意见，2015年6月，中共中央转发了这个意见。该意见从依法做好县乡人大选举工作，认真开好县乡人大会议，依法行使重大事项决定权，加强和改进监督工作，认真做好人事选举任免工作，加强同人大代表和人民群众的联系，加强县乡人大自身建设，加强党对县乡人大工作的领导等方面进行了顶层设计，为破解县乡人大工作长期以来面临的各种难题指明了方向、提供了遵循。

（二）制约县乡人大发展的障碍正在被扫除。中央关于加强县乡人大工作和建设的若干意见下发后，为贯彻落实中央文件精神，全国人大常委会及时启动相关立法程序，于2015年8月审议通过了关于修改地方组织法、选举法、代表法的决定，确保党中央关于加强县乡人大工作和建设的决策部署于法有据、顺利实施。随即又在同年9月召开加强县乡人大工作和建设座谈会，要求全国人大和地方各级人大坚持党的领导，坚持人民主体地位，坚持从国情和实际出发，做好新形势下县乡人大工作。各省、市、自治区迅速行动，出台了一系列的配套文件，制定和修订了一批地方性法规，确保中央精神得到落实。如广东省人大常委会办公厅、省委组织部、省编办、省财政厅、省人社厅于2017年年中联合发文，提出了对该意见的落实意见，其中明确县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会，常委会设办公室和3个左右工作委员会，机关工作人员一般不少于16人；乡镇人大设立办公室，配备人大专职副主席和专职工作人员；要求不设区的市、市辖区全部设立街道人大工委，填补人大权力空置的漏洞。同年底，由广东省人大常委会党组负责同志带队，上述五单位组成联合督查组，对全省县乡人大工作和建设情况开展专项督查，确保意见要求一一得到落实。广东省人大常委会还及时修订了《广东省乡镇人民代表大会工作条例》，健全乡镇人大的议事制度和工作制度，明确了乡镇人大主席团在闭会期间的职责，为乡镇人大履行监督职能铺平了道路。

（三）县乡人大干部和人才队伍水平得到前所未有的改善。在2016年结束的新一轮选举中，根据中央文件精神，新选出的县乡人大正职都不再由同级党委书记兼任，以广东为例，县级人大常委会主任全部专职，1144个乡镇有1143个配备了人大专职主席，其中454个乡镇配备了人大副主席。县级人大常委会组成人员名额从15人至27人，调整为15人至35人，人口超过100万的，从不超过35人调整为不超过45人。2014～2017年，全国人大常委会分十余批对全国2850多个县市区人大常委会主任或主持工作的负责人进行人大历史上第一次全覆盖培训。2017年9月上旬，广东省人大常委会也首次实现对全省新当选的乡镇人大负责人的全员集中培训，参训人员表示，通过培训对中央、省委文件和有关法律法规精神掌握得更透更准，增强了做好人大工作的自信。

（四）新时代县乡人大迎来新机遇。党的十九大报告提出了14条坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，“坚持人民当家作主”“坚持全面依法治国”是其中两条重要内容，强调必须坚持和完善人民代表大会制度，建设中国特色社会主义法治道路。报告在部署今后任务时，强调要加强人民当家作主制度保障，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。可以预见，随着新时代全面深化改革的持续推进，人民代表大会制度必将得到极大的完善。正如习近平总书记所强调的，现代化的路上“一个也不能少”，县乡人大在国家治理体系和治理能力现代化过程中扮演着重要角色，目前的起点较低，提升空间很大。

基层民主是国家民主的重要保障，只有基层治理体系和治理能力实现现代化，国家治理体系和治理能力现代化才有保证；只有基层民主得到全面发展了，中国特色社会主义才能更有说服力，“中国方案”才能在世界治理体系中拥有更大的影响力，发挥更大作用。在这方面，县乡人大担负着重任，只要迎难而上、积极作为，必将迎来新的飞跃。

四、找准新定位，推动新时代县乡人大工作和建设实现新发展

在机构健全、职能完善以后，县乡人大应加强学习、迅速“补课”，把握好坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的原则，立足新时代谋划新发展，成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关，在基层治理中积极发挥新的作用。

（一）正确处理好四个关系

1.正确处理好与同级党委的关系。党是领导一切的，各级党委总揽全局、协调各方，县乡人大工作和建设必须置于同级党委的领导之下，按照党委的统一部署积极发挥作用。但是，党的领导不是大包大揽，党委不会代替人大行使权力，县乡人大工作需要充分发挥主观能动性，展现自身的优势和特点。首先，要保持正确政治方向，落实好请示报告制度，年度工作计划安排和开展情况必须定时向党委请示报告，重大工作调整变化和推进情况必须及时向党委请示汇报。其次，要善于通过法治方式体现党的主张，保證党的路线方针政策和决策部署在工作中得到全面贯彻和有效执行；通过法定程序把党委推荐的干部人选任用为国家机关的领导成员，并对其进行监督。第三，要善于围绕中心服务大局，主动学习领会党委的工作部署安排，围绕党委工作重心，积极发挥人大作用，加强调查研究，拿出有建设性的方案，协调各方关系，化解社会矛盾，推动中心工作发展。第四，要善于紧跟新时代主要矛盾的发展变化，着眼人民美好生活需要，配合党委采取合理措施，积极探索创新，用好恳谈、票决、评估和讨论决定重大事项等民主集中制手段，发挥好法治保障作用，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面精准发力，当好桥梁、做好缓冲，努力满足人民日益增长的要求。

2.正确处理好与同级国家机关的关系。一是要强化人大的法律地位。严格按程序做好选举、任免工作，特别是县级人大要庄严组织“一府一委两院”新当选人员的宪法宣誓和任命书颁发仪式，加强履职情况监督，特别是要用好听取和审议专项工作报告、询问、质询等监督手段，用好权、立好威，切实发挥好国家权力机关作用。二是要推动服务型政府建设。完善人大监督职能，尤其是乡镇要划清人大、政府权力边界，努力把政府工作全面置于人大监督之下，着眼新时代总体布局和人民群众的要求，推动政府转变职能，提高公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。三是要加强监察司法监督。县级人大要根据国家监察体制改革和同级党委工作部署，迅速完善相关工作手段和程序制度，建立对同级监察机关的监督工作机制；回应群众呼声，进一步加强和改进对司法机关的监督工作手段方式，不断强化人大监督，推动公正司法，满足新时代人民群众对公平正义的要求。

3.正确处理好与上级人大的关系。上下级人大之间虽然没有隶属关系，但是有监督、联系与指导的关系，县乡人大要善于依托上级人大开展好工作。一是配合上级人大做好备案审查工作。县乡人大要加强法律法规学习应用，在作出决议、决定时不得与法律法规的规定相抵触，并及时将决议、决定报送上级人大常委会备案审查，确保工作开展符合法律监督要求。二是善于通过联系上级人大做好工作。县乡人大负责同志要利用列席上级人大常委会会议、受邀参加上级人大组织的座谈会、研讨会和配合组织调研视察、执法检查活动的机会，加强情况沟通、争取支持，要特别重视发挥立法联系点的作用，利用多种手段表达诉求，通过省、市人大的立法权反映、体现和保护本区域利益。三是善于寻求上级人大指导解决工作中的困难。县乡人大专业人才相对缺乏，工作开展规范性有待提高，工作阻力相对较大，这些问题可以通过上级人大的指导来解决。如有关法律法规的理解、运用，重要会议、工作开展的组织程序，涉法复杂问题的处理等，都可以及时向上级人大报送请示，请示具体的指导意见，或请求上级人大协调解决问题。

4.正确处理好与人大代表的关系。各级人大由人大代表选举产生，受人大代表监督，在人大代表支持下开展工作。县乡人大机构设置和人员编制数相对较少，日常工作开展更是离不开代表的支持。一是要密切与人大代表的联系。县乡人大负责同志要积极联系代表，依托人大代表密切与人民群众的联系，打通从权力到权利的联通之路，及时掌握和反映民意。尤其是乡镇人大没有机关，人大会议开得较少，要特别重视发挥代表在日常工作中的作用，通过代表之家和代表视察活动等，使人大工作开展常态化。二是要重视提高代表综合素质。依托各方面的资源，加强代表培训工作，重点加强法律、财经、环保专业知识学习，提高代表履职能力，重视发挥代表咨询专家、代表专业小组作用，加强财政预算、城乡建设和生态环保方面的监督，弥补基层人大机关自身力量的不足。三是加强代表履职保障。抓好代表建议办理工作，配合代表约见国家机关负责同志，保障代表创新履职方式，形成强大合力，共同推动基层人大工作更好发展。

（二）精准发力。找准工作突破口

1.积极推动基层法治建设。县乡人大没有立法权，是不是就没有法治建设任务了呢？答案自然是否定的。修订后的地方组织法明确，县乡人大行使职权的第一条就是“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”，同时还明确县级人大可以设立法制委员会和相应工作机构，说明县乡人大担负着重要的法治建设任务。县乡人大要善于运用法治思维、法治方式开展工作，带头落实法律法规要求，弘扬法治精神；加强对行政监察司法机关的监督，组织开展好执法检查、规范性文件备案审查工作，保障法律法规的实施；充分发挥人大代表联系选民的作用，加强法治宣传教育，全力推动普法工作，在全社会培育法治意识，建设社会主义法治文化；敢于同破坏和干扰法治的行为作斗争，当好法治建设的捍卫者，为基层实现又好又快发展提供良好的法治保障。

2.重点加强财政预算监督。预算法规定，县级以上地方各级人大及其常委会对本级和下级政府预算、决算进行监督；地方组织法规定，乡镇人民代表大会行使审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况报告的职权。县乡人大没有立法权，选举任务不重，可以行使的监督职权不多，同时，基层公共预算支出安排关系到所有人的利益，直接影响到人民群众生活质量，因此，增强预算监督工作刚性，管好基层政府“钱袋子”，对县乡人大来说显得尤为重要，在这方面有两个范本可供县乡人大借鉴。一是浙江温岭的“参与式预算”。鉴于基层公共预算编制不复杂，对参与者预算专业知识的要求不高，温岭市人大积极推行“参与式预算”，以民主恳谈会为主要形式，广泛参与政府财政预算并决定预算的修正和调整，经过十年探索，2015年市人大会议实行全口径预算“四本账”分本审批和表决，在全国县级城市首次试行预算修正议案，变程序性审查为实质性审查。二是广东的预算在线联网监督。广东省人大常委会和省政府共同努力，建成人大预算监督部门与财政部门集中支付联网系统，目前已经实现全省绝大部分县级人大和部分乡镇人大与同级财政国库集中支付系统的联网，对预算支出执行、转移支付资金拨付、重大专项资金拨付、部门“三公”经费支出等方面存在或可能存在的问题进行预警和提示，并且能够供代表查阅具体到类、款、项的预算支出数据，为代表履职提供信息支撑。

3.推进基层共建共治共享社会治理格局。党的十九大报告把法治保障列入社会治理体制，要求提高社会治理法治化水平，突显了各级人大在社会治理中的地位作用。县乡处于最基层，社会矛盾比较集中，“邻避”现象和群体性事件易发多发，尤其需要县乡人大积极作为，发挥法治手段的社会最大公约数作用。例如，为更好解决垃圾“围城”现象和垃圾处理设施选址“邻避”问题，经过广泛调研和审慎研究，2016年12月广东省人大常委会通过了《关于居民生活垃圾集中处理设施选址工作的决定》，明确科学选址、集中建设、长期补偿、各方受益的原则，提出了居民生活垃圾集中处理设施选址的具体办法，达到了协调各方利益、化解社会矛盾的目的，有助于推进县乡人大共建共治共享社会治理格局。地方组织法赋予了县乡人大讨论决定重大事项和在职权范围内发布决议决定的权力，县乡人大完全可以通过人大规范性文件的方式，推动重大民生项目建设和生态风险防控，为实现基层共建共治共享社会治理提供更加完善的法治保障。

4.用好讨论决定重大事项权力。在地方人大的职权中，因其内涵和适用范围不明确，相较于立法权、人事任免权和监督权，重大事项决定权是行使得最不充分的。2016年1月，中央办公厅印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向人大报告的实施意见》，对人大讨论决定重大事项的内容和形式作出了明确界定，各省（直辖市、自治区）迅速出台配套实施办法和地方性法规，为行使这项权力提供了遵循。县乡人大要抓住这个契机，迅速探索建立科学、合理、可操作的工作机制，根据法律法规，从实际出发，讨论决定属于本行政区域内的加强民主法治建设的重大措施以及城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目等重大事项，在把党的决策转化为国家意志的过程中，树立人大工作权威。

（三）大胆探索，开辟基层人大工作新手段

基层最接地气，思想最活跃，改革纠错成本最低，一直是改革创新的乐土。县乡人大应积极尝试新手段新方式，推动人大与时俱进、创新发展。

1.探索完善县乡人大会期制度。地方组织法规定，地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。尽管至少举行一次并不等于只有一次，但在实际操作中，绝大多时候县乡人大会议一年都只有一次。人大主要通过会议履职，县级人大设有常委会，尚可通过常委会会议开展工作，乡镇人大一年只开一次会议则明显不够，乡镇人大不设常委会，乡镇人大可以多开几次会议已是各方共识。那么，乡镇人代会每年应该召开几次？有观点认为，按照法律规定，乡镇人大每年应召开三次人代会才能履行好审查预算和监督预算执行的职责。有的乡镇人大则在实践中形成了新的做法，如重庆市南川区水江镇人大从2007年起，坚持每个季度召开一次人代会，第一次会议与全国各地一般人代会相同，其余三次则是结合当年各项工作的实际推进情况，听取审议政府的专项工作报告，如城镇建设、社会保障、农田水利建设情况的报告等，为破解乡镇人大职权“虚置”提供了一个可行范本。在乡镇人大主席团实质权力和作用尚未形成之前，仅靠一年一次的人代会，乡镇人大的职权的确难以得到充分行使和体现。在依法治国大背景下，乡镇人大在法律范围内应大胆探索创新，通过完善会议制度，解决实际工作运行面临的问题。

2.完善民主评议和满意度测评工作手段。在监督法颁布前，工作评议和满意度测评是地方人大尤其是基层人大开展监督的利器，随着监督法的实施，述职评议因未被确定为法定监督形式而逐渐淡出，工作评议基本停止，满意度测评也开展得比较少。近年来，在同级党委的重视支持和“一府两院”的积极配合下，一些基层人大逐渐探索恢复民主评议和满意度测评等监督工作方式。例如，广东省中山市各镇人大自2014年起，均围绕依法办事、工作效能、政务作风和代表议案建议办理等方面对政府职能部门和部分事业单位开展民主测评，对当年度测评分数排在后三位的单位，作为年内重点监督对象，对连续两年测评分数排名后三位的单位，由镇人大主席团建议其上级取消其年度考核中的评优资格（绩效工资），并对其主要负责人诫勉谈话或轮岗。县乡人大在强化和完善民主评议、满意度测评手段方面可以有更大作为，如将评议意见交予政府办理并限期整改，将测评结果报党委组织部门存档，对测评结果不满意的组织二次投票，二次投票仍然不通过的，则依法采取专题询问、质询等方式加强跟踪监督，必要時可作出相应的决定，或建议党委组织部门研究处理，增强人大监督的刚性。

3.发挥人大票决在处理基层社会矛盾中的作用。基层政府性投资工程和民生工程，经常会因为出现不同声音而受阻，甚至因少数人的无理阻挠而长期搁置。政府作为当事方，如果强行推动，会让一部分群众感到不满，甚至引发矛盾冲突；如果政府不推动，又会损害大多数人的利益，侵蚀人民群众的幸福感。对于此类事件，有的地方人大积极站出来发挥民意机关表达民意、减压民怨、聚合民心的作用，利用民主集中制原则解决人民内部矛盾，比较好地缓冲了政府与群众之间的矛盾，粘合了政府与群众之间的关系。例如，浙江省宁波市宁海县各乡镇人大进行有益探索，开辟了被称为“人民的问题由人民决定”的乡镇政府实事工程（政府投资和社会矛盾都有）人大代表票决制，由乡镇人代会投票决出最迫切需要“上马”的工程项目，并持续跟进监督，确保项目圆满完成。宁海县的实践证明，通过人大作用发挥，可以改变政府唱独角戏的局面，较好地缓和政府与人民的关系，形成群众提、代表定、政府办、人大督的良好格局，有利于促进地方科学民主决策，实现人民当家作主，推进基层民主政治建设，值得县乡人大借鉴推广。

4.积极发挥乡镇人大在振兴乡村战略中的作用。党的十九大作出乡村振兴战略部署，强调加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。在自治、法治、德治三种手段中，德治是相对软性的，自治必须在法治框架下进行，因此法治在乡村治理体系中居于关键位置，具有刚性约束力。村（居）自治是很好的制度设计，但是这个制度落实还不到位，主要体现在对村（居）民委员会运行的监督有空白，村（居）负责人因权力过大而容易滥权或者腐败，乡镇人大可以通过法治手段弥补这个空白。例如，通过检查村民委员会选举法执行情况，监督村民委员会换届选举工作，确保选民充分行使民主选举权利，把村（居）负责人选强配好；通过监督村民委员会组织法贯彻实施情况，规范村（居）民主决策、民主管理制度，完善办事程序，把村（居）权力关进制度的笼子里；检查地方组织法第九条第十款落实情况，保护村（居）集体财产和群众私人合法财产，维护社会秩序，保障公民权利不受侵犯；发挥基层人大代表监督作用，探索建立村（居）财务监督制度，落实村务公开，保障国家扶贫政策和底线民生工程落实到位，推动提高村（居）建设现代化、规范化水平。

5.推动基层人大工作互联网+。2016年4月，习近平总书记在主持网信工作座谈会时指出，“要让互联网成为了解群众、贴近群众、为群众排忧解难的新途径，成为发扬人民民主、接受人民监督的新渠道。”近年来，我国各级机关网络问政平台不断完善，各级机关的门户网站、官微和公众号非常活跃。因其快捷高效、公开透明的特点，网络正在成为各级人大密切联系人民群众、畅通民意表达的利器，视频会议、OA系统、代表履职“大数据”、微信工作群、QQ工作群正在成为各级人大工作的常态。县乡人大必须紧跟时代步伐，加速推进人大工作互联网+。一是避免被边缘化。中国网民已达7.5亿，网络已经成为人们工作、生活、交流、表达的重要工具，“老百姓上了网，民意也就上了网”，县乡人大信息化建设水平相对落后，要想听到人民群众的声音，要想不被边缘化，就必须迅速跟上，占领互联网阵地。二是提高工作效率的需要。县乡人大工作机构和工作人员少，积极与互联网接轨，利用信息化手段创新人大工作，是提高日常工作效率和代表履职服务保障能力的一条最有效、最直接的路径。