农业保险亟待国家层面立法的理由及其框架构想

2018-04-03李情民

宿州学院学报 2018年9期

关键词：农业

李情民

芜湖职业技术学院经济管理学院，芜湖，241003

1 相关研究与问题提出

我国是世界第二农业保险大国，但由于种种原因，当前农业保险仍落后于国内保险业的整体水平。例如，2012年农业保险密度为38元，而同期我国保险业平均密度为1 145元，但是农业保险赔付率却比保险业平均赔付率高出许多。其中，2011年高出最少，前者为46%，后者为27%，两者之差为19%；2005年高出最多，前者为87%，后者为23%，两者之差为64%[1]。

国内关于农业保险立法的研究，集中体现在立法目标、立法原则、立法思路、立法构想、立法监管、再保险等诸多方面。立法目标方面包括：助推农业发展，不断提高农民收益[2，3]；提高大灾抗灾救助能力；解决供需错位、逆选择等问题，维护社会的和谐[4，5]。立法原则方面包括：总体补贴、公共选择、政策扶持等原则[6]；政府与市场结合、资金平衡、风险区划等原则[7]。立法思路方面包括：国家要开展试点工作[6]；可先实施《农业保险条例》，再从国家层面进行农业保险立法[8]。立法的总体构想包括建立三级体系：一是由互助社负责承保，二是由保险公司对互助社再保，三是政府对保险公司开展再保[9]。李文指出，立法目的和原则是基础，保险机构组建是核心，财政支持是保障[10]。关于业务范围的立法包括：谢根成、郭丽丽强调把农业保险分为基础、非基础两类，针对前者开展强制保险，针对后者开展自愿投保[2,11]；庹国柱将风险分为自然、社会、经济、政治、技术等五类[7]；王子晏认为，可保风险包含重大自然灾害和重大疫病[3]。关于立法的监管：詹福乐、王俊凤指出由国务院保险监督管理委员会监管，农业、人行、银监、财政、税务等协助[12，13]；庹国柱、朱俊生归纳了7点农业保险的监管职能；王俊凤指出对政府、保险人、被保险人、合同均应监管[13]。关于农业再保险：张春玲、许丽丽提出设立农业保险总公司统领全国的再保险工作[8,14]；刘京生提出构建三级再保险体系[15]，第一层是中国再保险公司，第二层是中再公司，第三层是构建再保险一体化；庹国柱认为，各地应寻求适合当地条件的农业保险模式[16]。另外，王文帅、李延霞对条例中农业保险内涵作了研究[17]。

2 农业保险亟待国家层面立法的理由

2.1 我国与农业保险相关的法律、文件

2.1.1 法律、法规、文件

我国农业保险业务始于1950年，1958年停办。20多年之后，1982年中央政府发布关于“重启农业保险”的通知，随后，农业保险业务便迅速恢复起来。1985年，国家颁布《保险企业管理暂行条例》《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，1986年，国家颁布《关于一九八六年农村工作的部署》，1989年，国家颁布《关于加强保险事业管理的通知》，以上要求中均指出应发展农业保险。2002年，《农业法》第三十一条规定：国家积极扶持农业保险。2003年，十六届三中全会首次提出建立政策性农业保险制度。2006年，保险业“国十条”(《国务院关于保险业改革发展的若干意见》)颁布。2007年，中央拿出10亿元在江苏、湖南等6个省、自治区开展农业保险试点。2007年，保监会在《中国再保险市场发展规划》中指出：要完善巨灾保险制度。同年，《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：各级政府对农户参保要予以保费补贴。1995年、2009年出台的《保险法》均对农业保险给出指示。2012年，《农业保险条例》颁布，它是我国农业保险的盛事，从此揭开了农业保险的新篇章。2014年，保险业“新国十条”(《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》)颁布。2016年，《农业保险条例》修正版颁布。可见，国家出台一系列法律、法规、文件，对农业保险作出重要指示，进一步推动了农业保险业的发展。

2.1.2 中央一号文件

农业强，则国家盛，农村稳，则国家安[18]。党中央始终把农业、农村、农民的利益放在国民经济的突出位置。

笔者研究了2004—2016年中央一号文件(以下简称“文件”)，发现每年开局党中央关注最多的就是农村工作，对其提出一系列举措，其中政策性农业保险方面，对策逐年深入。2004年，在“文件”第十九条中提出加快政策性保险步伐。2005年，在“文件”第二十三条提出鼓励商业机构介入。2006年，在“文件”第二十五条强调发展多渠道农业保险。2007年，在“文件”第一部分第三点提出：第一，按照“政府·政策·市场·农民”四位一体的基点开展工作；第二，探索再保险和巨灾保险办法。2008年，在“文件”第一部分第二点强调扩大农业保险试点。2009年，在“文件”第一部分第四点提出：第一，加大对中西部补贴力度；第二，建立互助保险；第三，探索信贷与农保的互动共促。2010年，在“文件”第一部分第三点指出鼓励地方对特色农产品补贴。2011年，在“文件”第十七条提出发展洪水保险。2012年，在“文件”第四条提出开展设施农业补贴，扶持渔业互助保险。2013年，在“文件”第二部分第二点提出加大对生产大县制种、农机、森林、渔业等的保费补贴。2014年，在“文件”第二十七条提出：第一，逐步减少或取消产粮大县县级财政补贴；第二，国家对特色保险进行支持。2015年，在“文件”第十一条提出：第一，将关键粮食制种纳入国家补贴目录库；第二，国家对纳入财政补贴的农业保险产品，保险金额应不低于直接的物化成本。2016年，在“文件”第二十五条提出：第一，试点目标价格保险、天气指数保险、收益保险等新型产品；第二，试点期货模式；第三，支持各地开展设施农业、渔业等保险活动。中央一号文件指明了农业保险的发展方向，然而有些基层单位在执行时有偏差。例如：2007年一号文件提出探索再保险和巨灾保险方法，然而有个别地方在这方面的探索还不够；2015年一号文件提出保险金额应不低于直接的物化成本，然而个别地方保险金额偏低现象依然存在。

回顾新中国成立以来出台的各项与农业保险相关的法规、条例以及中央一号文件发现，其对农业保险的指导具有纲领性、宏观性的意义，但在农业保险实践中，发现个别地方仍然执行不到位。为了更好地进行微观指导，农业保险亟待国家层面进行立法。

2.2 美国农业保险立法的成功经验及启示

2.2.1 美国农业保险立法演进

美国在农业保险法正式颁布之前，经过了近半个世纪的调研，颁布之后经历了长达100年的实践历程，历经无数次修改，逐步得到完善。美国制定农业保险法的成功经验可为我国未来进行国家层面的农业保险立法提供借鉴。

2.2.1.1 19世纪末—20世纪20年代

美国很多私人保险公司是在19世纪末开展农业保险的，但均失败。美国农业保险委员会认为，当时农业刚起步，农业保险数据匮乏，无法精准厘定费率，这些是他们失败的原因。

2.2.1.2 20世纪20—80年代

1922年，美国农业保险部成立，它负责农业保险的调研、论证。1929年，罗斯福施政。1933年，《农业调整法》颁布，调节农产品市场供给。然而1934年、1936年，二次大旱灾使之前颁布的《农业调整法》并未达到预期之效。于是总统任命农业保险委员会再次开展相关研究，之后他们提交报告，提出建立国家农业保险公司的建议。1938年，美国联邦政府在充分论证之后颁布了《联邦农作物保险法案》，并组建了国家农业保险公司，由政府直接经营农业保险。1973年，政府颁布《农业与消费者保护法》后，规模化农场开始占主导地位，农业工业化初建成效。1938年《联邦农作物保险法案》的出台和随即国家农业保险公司的组建，在美国整个农业保险发展史中具有重要的意义。

2.2.1.3 1980—1996年

《联邦农作物保险法案》颁布后，经历了十余次修订。1980年修订幅度较大，它提出：政府对农业保险进行补贴，政府与私人公司共同经营农业保险。但最终美国并未达到国会要求的“承保覆盖美国50%国土总面积”的预定目标。1994年，针对赔付率高位徘徊，《联邦农作物保险改革法案》出台，它规定：不参加保险的农民不得拥有其他的政府福利。从此，农业保险显性需求逐步攀升。可见，针对实践中不断出现的新问题，美国联邦政府不断修改、完善农业保险法。

2.2.1.4 1996年至今

1996年以来，私人企业日益强大。根据《联邦农作物保险改革法案》，同年政府组建了风险经营部，由政府直接经营农业保险。1998年，政府认为时机已成熟，可由私人公司独自运作，于是，政府便彻底退出，不再插手经营。后来，政府相继颁布了《农业风险保护法案》《2002年农场安全及农村投资法》《2008年食品、环保和能源法》，进一步提高了农业的补贴率，农民可自由选择收入保险和产量保险等新型保险产品。2014年，新农业法颁布，农业正式实施间接补贴工程，政府加大了对新入职农民或起步阶段农民的重点帮扶，通过农业保险措施鼓励有机农业种植和多种产品经营。新农业法加大了政府与私人农业保险企业的深度融合，加强了对环境的保护及治理，夯实了农业保险对美国现代化农业的领航地位[19]。可见，1998年后，美国农业保险开始由私人公司独资经营，政府不再直接插手经营，而是注重完善法律，其通过法律杠杆来对农业保险实施指导。

2.2.2 中美农业保险的异同

第一，立法目标不同。美国的立法目标在于提高全民的整体社会福利，而我国的立法目标应为促进农村的和谐、稳定。第二，承保险种及纳入补贴的农作物种类不同。美国的承保风险包括旱、涝、雹、霜、火、风、虫等15种灾害，因此，它们属于多风险保险，此外将市场风险纳入保险，承办收入保险，大大丰富了保险承保的范围体系。而我国，属于单一风险保险，仅保部分物质成本，保不了总成本，更保不了总收入。我国对农作物保险开展财政补贴的有16种农作物，而美国2012年便高达131种，是我国的8倍以上[20]。第三，立法文字内容、位阶均不同。目前，我国农业保险业仅有的专门法规为《农业保险条例》，它仅仅是国务院颁发的条例，法律约束力较弱。全文有5章33条，4 000字不到。而2016年修正的《农业保险条例》也只是在保险机构经营条件和法律责任两方面进行了微调(下文详细探讨)。美国《联邦农作物保险法案》有14章，近4万字，涉及联邦农业保险公司的设立、巨灾保险、可保标的、灾害补偿等众多内容，它是一部权威的法律文本。第四，税收减免不同。我国《营业税暂行条例》规定，农业保险免征营业税。美国《联邦农作物保险法案》规定，美国各级政府对农业保险免征一切税。第五，组织体系不同。根据法律，美国建立了包括风险局、私人保险公司等一体化的围绕农业保险各自明确分工的组织体系。而我国，尚在探索中，还没有固定的成熟的组织体系。第六，管理机构不同。按照美国《农业风险保护法案》，美国联邦农业保险公司统领全美的农业保险工作，各州政府不得干涉本地农业保险正常经营。而我国中央和省、市两级目前建立的是联席制度，尚缺少一个明确的、统一的协调机构，而各地在农业保险管理中有时表现为“越位”或“缺位”。第七，市场准入与退出不同。根据美国法律，美国有着极为苛刻的准入、退出要求。如企业准入衡量技术包括违章记载、理赔、规模要求等众多指标，代理人、理算人准入资格也非常苛刻。而我国《农业保险条例》及其2016年修正版关于市场准入与退出规定较宽泛。第八，其他不同。如根据法律，美国对农业再保险体系、大灾分散机制、风险区划和费率分区等都有明确规定，而我国《农业保险条例》及其2016年修正版对此未做具体规定。

2.2.3 从美国农业保险立法实践中获得的启示

美国通过立法避免了依靠政策带来的随意性，极大地杜绝了实际中的“寻租”现象，确保农业保险服务的精准化和高质量，为美国的现代农业提供了强有力的支撑。当前，我国开展农业供给侧结构性改革，应待时机成熟时及早地开展农业保险国家层面的立法。国家通过立法来确保农业保险产品优质供给和农业保险服务更加优质。要认真学习美国在农业保险立法管理上对我国有利的一面，从其立法的实践中获取启迪，进一步缩小我国在农业保险深度、农业保险密度上与美国的差距，进一步加快我国农业保险发展的步伐！

2.3 《农业保险条例》概述

2007年，《农业保险条例》制定被列入国务院立法计划。2008年，征求意见稿向外界公布。2012年，正式颁布。《农业保险条例》(以下多数地方简称为“条例”)是我国农业保险界改革的一个里程碑。2016年《农业保险条例》修正版颁布。

2.3.1 2012年版《农业保险条例》

2012年版《农业保险条例》的创新点包括：第一，条例科学界定了农业保险的概念；第二，明确了具有实际指导性的16字原则；第三，明确对被保险人金融扶持；第四，对保险人与被保险人签署合同的各环节做了明确要求，并要求各环节公示；第五，禁止各种骗保行为，对各种骗保类型做了系统分类；第六，对保险人各种违纪将依法追责；第七，条例规定“不得因标的改变而变更合同”以及“保险人不得拥有剩余价值”等。但在市场准入、退出条件、风险区划、费率分区、协调机制及再保险等方面仍尚需完善[21]。

2.3.2 2016年修正版《农业保险条例》

2016年修正版《农业保险条例》在保险机构经营条件和法律责任等方面进行了调整。

第一，在保险机构经营条件方面。原第十七条“保险机构经营农业保险业务，应当符合下列条件，并经国务院保险监督管理机构依法批准”调整为“保险机构经营农业保险业务，应当符合下列条件”，删去了“并经国务院保险监督管理机构依法批准”。“未经依法批准，任何单位和个人不得经营农业保险业务”调整为“除保险机构外，任何单位和个人不得经营农业保险业务”。简化了行政审批手续，有利于提高办事效率。

第二，在法律责任方面。原第二十六条“保险机构未经批准经营农业保险业务的，由保险监督管理机构责令改正，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；……逾期不改正或者造成严重后果的，责令停业整顿或者吊销经营保险业务许可证”，改为“保险机构不符合本条例第十七条第一款规定条件经营农业保险业务的，由保险监督管理机构责令限期改正，停止接受新业务；逾期不改正或造成严重后果的，处10万元以上50万元以下的罚款，可以责令停业整顿或吊销经营保险业务许可证”。原二十七条、二十八条“有下列行为之一的，……可以限制其业务范围、责令停止接受新业务或取消经营农业保险业务资格”调整为：“……可以限制其业务范围、责令停止接受新业务”，删去了“或取消经营农业保险业务资格”。可见，对于违法责任的处罚力度上《农业保险条例》2016年修正版做了改进。

总体来说，《农业保险条例》2016年修正版比2012年的《农业保险条例》有了很大的改进，在保险机构经营条件和法律责任两个方面做了完善。但是，在农业再保险体系、大灾分散机制、风险区划和费率分区等诸多方面尚未具体规定。

2.4 新的形势呼唤国家层面农业保险立法尽快出台

当前，随着各地农村土地确权的推进，土地流转已成常态，种植大户、家庭农场、新型职业农民等新型经营主体纷纷诞生。他们经营土地面积巨大，其农业风险比小规模种植的农户要大得多。因此，他们对农业保险需求强烈。《农业保险条例》虽是指导我国农业保险的第一部专门法规，但位阶不高，而位阶高的与之相关的是《农业法》和《保险法》，然而它们都避开了农业保险[22]。如《保险法》第155条指出：农业保险由法律、法规另行规定；《农业法》第46条指出：国家完善政策性保险制度。但如何完善，该法并未说明。新的形势呼唤国家层面农业保险立法尽快出台，农业保险立法的精准供给将助推农业供给侧结构性改革。

3 未来我国国家层面农业保险立法的法律框架构想

3.1 立法目标

立法目标应定位在为全体被保险人服务。立法时既要兼顾小规模种植农户(他们往往不富裕，是国家精准扶贫的对象)，又要兼顾种植大户、家庭农场和农业合作社(他们种植规模大，气候风险和市场风险更大，对农业保险需求强烈)。对于农业保险，务必精准施策，包括精准到每个投保对象，精准到每个田块，力争精准定损，对每个投保户负责。

3.2 经营原则

应遵循“政府支持、自愿保险与强制保险并举”的原则，构建“再保险体系、大灾风险防范体系”的原则，建立“风险区划、费率分区”的原则。

对于主要粮食作物，我国应强制保险或变相强制保险；对于其他非粮食作物，可采用自愿原则。

目前，国内再保险经营主体为中国再保险公司及慕尼黑、科隆、瑞士等三家境外公司，它们均是商业单位。我国应成立国家再保险公司，代表国家对商业再保险机构进行分保并监督国内的市场运作，应在立法中规定具体的操作方法。

积极构建大灾风险防范体系。目前，国际上构建大灾风险防范机制的国家大多都是政府组织的。笔者认为，我国可如此设计：第一，从各企业收入中提取准备金(35%)；第二，政府承担一部分再保险费；第三，社会力量捐助；第四，发行证券或债券。

我国国土辽阔，各地气象、光照、水分、温度、文化习俗及各地每个被保险人对农业保险的认识度及渴求度千差万别，而目前我国各地费率仍未体现“分区”思想，大多一个省是一个统一的费率标准，笔者建议国家尽快以县或乡为单位进行费率精准，并通过立法将风险区划、费率分区思想固定下来。

3.3 发展模式

我国在长期的农业保险实践中，成功地探索了“国元模式”“安信模式”“安华模式”“互助模式”“外资模式”等各具特色的发展模式[23]。各地条件千差万别，优劣迥异，不宜千篇一律，应寻求适合当地条件的农业保险模式，发展模式务求精准、适宜。

3.4 市场的进与退

关于市场的进、退，笔者建议《农业保险条例》适当抬高农业保险的经办门槛，严把进、退关口。

3.5 保险产品种类

当前，我国大部分地方开展的政策性农业保险基本上保的是成本中的部分内容成本，不能保收入或利润，更不能保整个种植基地，往往投保只设一个较低的档次，并且还是十几年前的投保标准，这已远远落伍。同时，纳入国家财政补贴的农作物种类非常之少。如何提高农业保险的市场供给，增加市场供给的档次和质量，是摆在当前农业供给侧结构性改革面前的一个重大课题，对此立法时应深入研究。

3.6 经营主体法律关系

在当前，我国政府、保险人、被保险人三者未能形成利益的统一体，其利益的博弈影响了农业保险的良性发展。农业保险的准公共物品属性决定了政府在农业保险中必须有所为，不得越位或缺位，其肩负着农业保险宏观政策、法律的供给，政策、资金的扶持和保险人经营资格监督、检查、审核等重任。政府应负责组织相关专家深入研究新形势下政府、保险人、被保险人三者的具体权利、义务，并将具体内容写进立法中。

3.7 监督管理

第一，国家通过立法监管地方政府，减少过多的行政干预，增强农业保险企业的活力，引导企业规范经营，顺应供给侧结构性改革的需要，杜绝基层官员“寻租”“创租”行为的发生；第二，国家通过立法监管保险人，对其资质、经营、基础数据、合同等方面加强监管；第三，国家通过立法对被保险人的道德风险及逆向选择进行监管；第四，国家通过立法建立第三方评估机构，防止保险人制订霸王条款，坑害被保险人。