林洪婧

（福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007）

日前，住房和城乡建设部等八个部门联合印发了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》主要从“住房租赁企业”“政府住房租赁交易服务平台”“租赁住房供应”和“住房租赁管理和服务体制”四个方面，布置了相关政策措施。文中强调大中城市要充分发挥国有企业的引领和带动作用，帮助国有企业逐步转型为住房租赁企业，提出可以采用“盘活存量房屋”的筹措方式，鼓励国有企业将闲置和低效利用的厂房、办公用房向租赁住房进行改建。多项支持政策均明确提及国有企业以及国有企业在租赁市场试点过程中的引领和带动作用。在结合我国的基本国情和供应对象的住房需求上，通过对国企参与公共租赁住房供应困境的深入分析，力求为国企在公共租赁住房供应上发挥有效的引领寻求合理化的出路。

一、公共租赁住房的基本概念及其特征

对于公共租赁租房的概念学界至今还没有一个公认的界定。公共租赁租房一般被认为是廉租住房的一种，它相较于廉租房的覆盖范围更加的宽泛。一般来说，公共租赁住房的主要针对的对象是中低收入水平对于商品房缺乏购买能力，同时对住房有实际需求的群体。住房来源于政府出资建设或者其他筹措房源的方式，他们依靠政府的协助提供的房源，采取租赁的形式，用低于市场价格但可承担的支付租住租房以保障自身的基本生活需求，解决市民住房问题，但并不实际拥有租赁的住房，实际拥公共租赁住房者是政府或者公共机构。

虽然对公共租赁住房的定义仍未统一，但是对公共租赁住房的三个特征已得到广泛的共识。一是公益性。2016年《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》中，明确表示推进租赁住房建设、培育住房的租赁市场，作为建立购租并举住房制度中的重要内容，对解决新市民住房问题、加快推进新型城镇化的建设起着十分重要的作用。公共租赁住房不仅可以健全我国的住房保障和住房供应体系，还能够对中低收入人群在城市站稳脚跟提供相对稳定的栖息之所，给予基本的住房保障，防止此类群体流离失所。二是政府参与性。公共租赁住房是由政府主导建设的，属于住房保障体系下的保障性住房，政府的参与具有合法性和合理性。与商品房不同，公共租赁住房不受市场的调节，不由市场供需关系左右。政府参与公共租赁住房主要表现在筹措资金上的帮扶、开发建设方面的支持、税收方面的优惠以及运营管理的过程中的监督和管理。三是产权归属政府。公共租赁住房的主要作用是保障低收入群体有房住，不以营利为目的，但是房屋居住者并非拥有房屋的实际处置权，即房产证。该类住房的居民只拥有房屋的适用权限，而房屋的实际拥有者是政府或公共组织机构。四是覆盖范围广泛。覆盖范围相对于经济适用房的适用范围可以覆盖到更多的群体。公共租赁住房可以覆盖到经济适用房所不能包含在内的居住困难的家庭，进城务工人员以及刚刚就业人员等有实际住房需求但经济困难的人群。

二、国企参与公共租赁住房供应的困境分析

（一）公共租赁住房房源的供应体量难以考察

公共租赁住房是作为一种保障性住房出现的，用以缓解我国保障类住房供应不足的突出问题。从供应对象上说，主要惠及的保障人群是那些既不符合保障性住房供应条件又无力购买普通商品住房的群体的住房问题以及刚毕业的大学生或者刚到城里工作的人。［1］此类人群的住房需求很大，但是随着土地市场化配置进程下住房价格的不断上涨，住房需求常常得不到满足。但同时，这类住房群体的流动性很大，这类低收入群体，如：大学生、民工。对于刚刚毕业的大学生来说，一般要经历几次的更换工作，伴随着收入的增加，才会逐渐拥有通过市场解决住房问题的能力，对保障供房的需求是阶段性的；对于民工来说，他们的工作地点会因为工作的变动而迁移，这给国企参与公共租赁住房供应体量的考察和调研增加了难度。国企在建设租赁住房或投资租赁住房之初，会依据现有的公共租房供求需求定出供给的数量，但供应对象的居住不固定性，会给国企带来供应与需求的矛盾，造成公共租赁市场的失衡，影响公共租赁租房的福利性。

（二）公共租赁住房的周边设施不成熟问题突出

在《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》中提到，在增加租赁住房供给方面，强调“盘活存量房屋用于租赁时，鼓励国有企业将闲置厂房和低效利用办公用房改建为租赁住房以增加房源的供应方式。”国有企业的厂址和商业办公用房的选址分散，周边的生活缺乏便利，也不处于公共交通沿线区域，无法发挥出居住的聚集效应和规模效应，周边的设施不成熟，配套的公共服务不完善，使公共租赁住房的居民无法拥有多元化的公共服务，住房在公共租赁住房的群体面临着文化、医疗、教育、社会保障等相关的问题。一方面，居民的生活需求和服务需求无法得到满足，子女入学难、老人就医难等一系列问题会不断地出现。另一方面，政府无法提供相关的公共服务，将不利于社会的整体稳定氛围的塑造和和谐社会的发展。

（三）公共租赁住房的租后管理问题明显

进城务工人员和新就业大学生每年保持高增长的发展速度，新形势下的公共租赁住房面临着广阔丰富的市场环境和更为复杂多样的情况，公共租赁住房的租后管理问题会逐步暴露出弊端。尽管从《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》中可以看出，政府从土地、财税、信贷等方面对公共租赁住房予以大力的支持，如土地供应政策、资金支持政策、税费优惠政策、信贷支持政策。国有企业与企业和政府相比，国有企业在推进公共租赁住房上有资金和建设上的优势，但不能忽视的是，国有企业在运营方面的不足。国企在租后管理的问题上，可能面临相关配租程序的遵守、租金标准化和维修修缮等问题，比如产权的持有、物业管理问题、日常监管问题、配套商业经营问题和街道居委会的协调问题等，这些问题将会成为国企参与公共租赁住房租后管理问题的难点。

（四）公共租赁住房供应的其他主体积极性受挫

虽然政府给予国企扶持的行为并不意味着其他主体，如企业和个体出租人，不能被限制进入改造市场，但政府给予国企参与公共租赁住房相关政策支持，通过在开发过程中的优惠政策，鼓励国有企业积极参与租房供应，调动国企积极的参与开发建设的同时，企业却无法享受这政策的相关福利，企业可能因为资本方式受限，缺乏政府政策扶持等原因导致参与意愿不强，参与开发运营的积极性大大弱化，从而导致使参与主体趋向单一、影响租赁住房市场的良好发展，而参与主体的单一性会使参与形式单一化，缺乏多元性和创造性。

（五）公共租赁住房供应的涉及部门多、跨部门合作难度大

为低收入人群提供公共租赁住房，可以使低收入人群的居住环境和生活质量有明显的提高，有助于消除违建乱搭和脏乱差乱象，造福周边的居民，优化城市生产生活环境和治安环境，促进城市的和谐发展。关于我国公共租赁住房发展的相关研究仍然有很广阔的上升空间，首要关注的问题是随着新城镇发展下不断增加的对租赁住房有需求的主体和长期处于匮乏状态的住房供给之间的矛盾。公共租赁住房出现的初衷除了为人民谋福利提供基本的住房保障之外，还有一定程度的维护社会安全稳定发展的考虑。可以说，保障低收入群体的住房需求是社会秩序稳定、社会治安良善的重要一环。对地方政府来说，公共租赁住房供应的政策完善不仅需要多部门通力协作，还由于涉及部门利益较多，需要与地方城市规划、人口布局和产业发展相统一，增加了跨部门合作的难度，相关细则的制定和落地难度也随之增加。因此，在国企参与公共租赁住房上，密切政府间的合作，协调部门间的关系，制定正确而有效的公共租赁住房供应机制，理清政府各关系部门的职责就显得尤为重要。

三、优化国企参与诉讼的路径分析

（一）促进运营能力提升，强化国有企业优势

私有企业参与公共租赁住房供应的优势体现在运营环节上。国有企业和国有资本相较于市场化、民营化的运营机构则作用主要体现在金融和开发环节。一方面，国企在融资渠道的开拓上和多渠道资金的筹措上拥有普通企业望尘莫及的优势。公共租赁住房的投资周期与廉租房、经济适用房同有回收周期长的特点，短周期需要20年，长则需要30年。经过公共租赁住房的一次性资金投入后，政府还需要负担在承租人租赁房屋期间的房屋维修等一系列费用，而且该费用持续时间长。这就需要有富足稳定的资金的保障，资金来源的稳定性关系会直接对公共租赁住房持久、稳定的供应。建设公共租赁住房，不仅需要政府强有力的经济支撑作为后盾，更需要开发主体自身财力雄厚、资金稳定。另一方面，国企的优势还体现在公共租赁住房房源供应上。相对于市场化、民营化的租赁机构和企业，国企可以通过利用盘活存量房屋用于租赁，将闲置和低效利用的国有厂房、商业办公用房等改建为租赁住房来体现在公共租赁住房房源供应上的优势。国有企业应该在利用好自身优势的同时，在运营能力这块短板的提升上多下功夫，重视各项资产的管理，发挥所有要素的营运作用，提高经济效益，为国家宏观经济政策的制度的决策提供依据，使国企的在参与公共租赁住房供应上的优势得以发挥。

（二）加强租后管理问题，完善公共租赁法律法规体系

加强和完善公共租赁住房的供应管理，在对中低收入群体的住房提供保障的同时，对实现社会主义和谐发展，维护社会安全稳定具有重要的现实意义。《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》中可以看到对租后管理问题的相关细化的规定，如“公安部门要按规定将承租人登记录入暂住人口管理信息系统，实行统一管理，实现对租客信息的有效对接”“发挥基层组织的作用，实行住房租赁的网格化管理”“建立纠纷调处机制，及时化解租赁矛盾纠纷”。［2］但政策法规在规定公共租赁住房的保障目标、标准、机构设置等方面却仍存在缺失。政府可以从以下几个方面着手：一是设立公共租赁住房的专门管理机构，用于推进和协调各个部门的工作，以及接受反馈。二是推进租赁住房管理制度化和法制化，加强在公共租赁住房上的制度安排上的积极探索，制订公共租赁住房保障的相关规定，还需要逐步完善公共租赁住房法律法规。

（三）优化房源供应体量，合理配置公共租赁资源

我国对于保障类住房的需求一直以来都处于紧张的状态，低收入人群只能用较低的价格取得住房的使用权，可能一辈子都依靠公共租赁住房提供的住房保障生活。但是毫不考虑需求量而贸然加大公共租赁租房的投入，可能会使公共租赁住房闲置或废弃，造成一定程度的社会资源的浪费。正确的做法是委托或者设立相关机构，对公共租赁住房的需求做前期的调查研究，保证有足够体量的公共租赁住房房源供应给有需求的低收入人员，避免“供过于求”“供不应求”的情况发生。通过不间断的监控和跟踪此类群体的入住率，反馈真实的资源利用情况。维持公共租赁住房市场的秩序，防止“一户多占”“虚假申请”“市场倒卖”等乱象的发生，保证公共租赁市场的有序、健康发展，使公共租赁住房资源能够发挥最大化的价值，建立健全公共租赁住房制度，逐渐促使完善的公共租赁市场的形成。

（四）支持非国有企业参与，引导公共租赁多元供应

社会企业参与公共租赁住房供应，可以筹措到更多的社会资金投入保障性住房的建设当中。但政府对于企业参与开发保障类住房给予的优惠政策总体较少。许多开发商对保障性住房的建设缺乏兴趣的主要原因是政府相关部门为在公共租赁住房的计划、审批等手续方面存在拖沓、扯皮等问题，大大增加了参与主体的建房风险和实施风险，导致社会企业对公共租赁住房的参与积极性降低。公共租赁住房的初衷即是政府对国民收入进行的再分配，为中低收入群体提供的公共产品。然而，随着现阶段城镇化的不断提高，地方财政资金具有很大的供给压力。在这种情况上，我们在发展保障性公共租赁住房时，应该采取以下举措：一是积极向国外的先进经验学习；二是努力拓展采取融资新模式；三是制定相关政策支持非国有企业参与。支持非国有企业的参与，引导社会资金投入公共租赁住房的建设，可以有效促进公共租赁供应多元化的形成。

（五）增强各部门间的协作，配合公共租赁市场发展

在鼓励国企参与发展公共租赁住房供应上，政府应该明确政府各个部门和社会机构组织在公共租赁住房供应中的职责，加强各部门在公共租赁住房问题上的合作和密切配合，防止各部门间因为职责不明出现的推诿扯皮和不作为，保障公共租赁住房政策的先试先行。首先，政府各部门设立专门处理公共租赁供应的工作岗位，明确其工作职责，做到专人专用。其次，建立相关协调机构，处理和调解地方政府部门间，以及国企和企业之间的关系。再次，加强政府工作人员和国企工作人员的业务能力培训，提升协调和直行公共租赁住房的管理能力。运用以上制度措施，增强地方政府的部门间合作和政府部门和企业的合作，力图将政策落到实处，推动公共租赁供应市场的良性发展。［3］

四、结语

国企参与发展公共租赁住房供应，可以增加公共住房的比重，缓解我国的住房短缺现象，有利于多层次的解决各类低收入群体的住房问题，弥补我国房屋租赁市场存在的滞后性缺陷，完善公共租赁住房的供应制度，保障公共租赁住房制度的有效实施，促进社会和谐、稳定的发展。［4］与此同时，国企参与到公共租赁住房建设的过程中，依靠政府排除参与公共租赁住房建设的制度性和体制性障碍，可以更好地担负起作为国内环境下NGO组织的社会责任，提高自身品牌竞争力，获得稳定的投资回报，有利于国企的长足发展。

无论是2016年中央经济工作会议的要求，或是《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》的出台，都向我们表明政府在发展公共租赁住房的道路上又前进了一步。但是我们通过以上的分析也可预见到，国企参与发展公共租赁住房供应在我国不仅一个新鲜的尝试，并且在其他很多方面可能会遇到诸多的问题。比如：文中提到的政策实施落地困难的问题，地方政府和相关组织可能在具体执行时会碰到配合协调不善等问题。因此，我们应该要不断借鉴各国解决城市居民住房问题所采取的一系列政策和管理措施，在前行的道路上加强管理，注重总结经验，建立在充分的市场调查研究上，不断地完善住房发展机制，才能使国企参与发展公共租赁住房更加的有效和完善，发挥出国有企业在公共租赁住房发展上的的引领和带动作用。［5］从长远来看，国企在公共租赁住房的制度设计上的不断完善和精进是非常有必要的。同时以企业为主体的公共租赁住房运行机制的进一步探索，这也是国家在日后发展保障制度尤其是住房保障制度时应该关注的问题。

［1］张璇.中国公共租赁住房制度研究［D］.太原：山西财经大学，2010：22－38.

［2］朱留虎.新型城镇化进程中公共租赁住房制度探讨［J］.安庆师范学院学报（社会科学版），2016（3）.

［3］顾志明，叶科.论培育和规范城镇住房租赁市场的意义和对策［J］.武汉科技大学学报（社会科学版），2003（4）.

［4］李莎莎.太原市公共租赁住房制度研究［D］.太原：山西财经大学，2015：41－49.

［5］郑莹，于骁骁，祝晓楠.公平视域下公共租赁住房制度的路径实现［J］.河南社会科学，2014（9）.