英美值班律师制度的借鉴与启示

2018-04-01阎玉姣

社会科学动态 2018年7期

郑旭阎玉姣

值班律师制度是指法律援助机构向法院、人民检察院、看守所等机关派驻值班律师，由值班律师向犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询及其他帮助的一种刑事法律援助制度。2006年8月，我国司法部与联合国开发署在河南修武县共同开展值班律师制度试点项目，并在此基础上选择其他地方扩大试点范围。2014年8月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》，首次明确要求建立值班律师制度，并在配套文件中规定速裁程序中值班律师的主要职责。之后，中共中央办公厅、国务院办公厅、最高人民法院、最高人民检察院等机关相继出台了一系列中央改革文件，对值班律师的工作地点、职责、队伍来源等方面作出明确规定，据此，各地司法行政机关、办案机关逐步推进值班律师工作的开展。

在一系列中央改革文件的铺垫下，2017年8月，“两院三部”联合发布第一个专门规定值班律师制度的文件——《关于开展法律援助值班律师工作的意见》（以下简称《值班律师工作意见》），初步规定了值班律师的工作地点、工作内容、律师来源等内容，这为各地推行值班律师制度提供了总参考。但鉴于值班律师制度在我国是新生事物，在工作实践中，法律援助机构、公检法等机关对具体工作方式、工作内容、值班律师来源与分配、服务质量保障、经费来源与补贴标准等方面均存在不同的认识和操作。我们拟通过探究英美两国的值班律师制度，对《值班律师工作意见》有关的一些具体环节的工作提出完善建议，以推动我国值班律师制度的建设进程。

一、值班律师的工作地点及方式

《值班律师工作意见》规定，法律援助机构通过设立法律援助工作站派驻值班律师或及时安排值班律师等形式提供法律帮助，同时提出在律师资源短缺地区可以探索电话、网络值班方式。除此之外，《值班律师工作意见》并未提及公安局、派出所是否设置值班律师工作岗位，也并未具体指出值班律师的工作方式。因此，考虑到我国目前各地有关机关或机构工作量不一、偏远地区律师资源短缺的问题，为了高效利用律师资源、充分发挥值班律师功能，法律援助机构应结合当地法院、看守所、人民检察院等机构的具体情况，合理选择值班律师的工作方式和工作时间。

1.法院

值班律师的服务对象是所有的犯罪嫌疑人、被告人。①因此，法律援助机构应根据法院的开庭情况安排派驻值班律师，即只要有刑事被告人开庭受审，就应向法院至少派驻一名值班律师，以方便为有需要的被告人及时提供法律帮助。当然，在较为繁忙的法院，需要同时咨询的被告人超过六人时，法律援助机构可以增派一名值班律师。

如英国的法院值班律师计划（Duty Solicitor Scheme）②，即由法律援助机构（Legal Aid Agency）根据法院具体需求派驻值班律师，有的法院每天都有一名值班律师，而有的法院每周只有一天安排值班律师。③在美国，芝加哥协会启动的“在庭律师”项目（In-Court Program）同样如此，即律师协会向交通法院和十一个刑事法院派驻律师，保证每个法院每周都有值班律师，但是会视法院具体需求安排律师值班，有的法院每周一到两天有值班律师在庭，有的法院每周三到四天有值班律师在庭。

可见，英美国家的相关机构向法院派驻值班律师是视不同法院的具体工作需求而合理设置的，既可以合理配置律师资源，又能保证每一个有需要的被告人及时获得值班律师的帮助。因此，我国可借鉴上述经验，由各地的法律援助机构考察当地法院，针对法院具体工作需求设置值班律师服务岗位。

2.看守所

看守所是犯罪嫌疑人和被告人的羁押场所，故应是值班律师服务的主要提供场所之一。但是，不同地区的看守所的羁押人数不同，值班律师服务的实际需求自然各异，例如羁押人数较少的看守所，单独设立值班律师工作站实无必要。对此，法律援助机构可联合设置值班律师电话服务中心，使关押人数较少且地理位置临近的看守所可以合用一个电话（视频通话）服务中心，法律援助机构安排的值班律师仅需在电话服务中心值班，通过电话（视频通话）为辖区内的被羁押人答疑解惑，如犯罪嫌疑人、被告人需要约见值班律师的，法律援助机构可根据情况指派律师前往；而关押人数较多的看守所可以直接设立值班律师工作站，由法律援助机构配备必要的办公设施，设立指引标识，同时公示值班律师工作职责、当日值班律师的基本信息、法律援助申请流程及所需材料等，为被告人获得法律帮助提供便利。

如英国的警署值班律师计划，犯罪嫌疑人被逮捕后，警察告知其有权利获得免费的值班律师服务，若其申请值班律师服务，警察必须立即通知值班律师电话中心（Duty Solicitor Call Center），值班律师随之通过电话或者会见方式向其解答法律问题、提供案件的初步意见。另外，英国警署实行24小时的律师轮流值班制度，即在任何时间内只要犯罪嫌疑人申请值班律师服务，值班律师就可以通过电话或者会见方式提供法律服务。一般来讲，在较大的警署，比如伦敦查林十字街警署，一个或者更多的值班律师会一直在警署值班，而在郊区或者乡村的较小的警署，值班律师主要通过电话方式提供法律服务。④

另外，根据我国《刑事诉讼法》第83条的规定，拘留后，应当立即将被拘留人送看守所羁押，至迟不得超过24小时，可见，看守所虽为主要羁押场所，但公安局、派出所却多是被拘留人到达的第一场所。而鉴于“该项制度的主要目的是为进入刑事诉讼程序的犯罪嫌疑人或者被告人提供即时初步的服务”⑤，故公安局、派出所也应设置值班律师电话热线。当警察告知犯罪嫌疑人有权获取值班律师帮助后，犯罪嫌疑人申请值班律师服务的，警察应立即通过电话联系本地区看守所的值班律师或者合用的电话服务中心，以及时向犯罪嫌疑人提供法律帮助。

3.人民检察院

人民检察院应设立值班律师电话热线，具体安排同公安局、派出所，即主要由值班律师通过电话对有需要的犯罪嫌疑人提供法律服务，确实需要值班律师到场的，再由法律援助机构指派律师到场提供法律服务。

值班律师在人民检察院发挥作用的场景有二：第一，自贪污贿赂犯罪的侦查权转移至国家监察委后，人民检察院仍保留部分案件的侦查权⑥，仍有权传唤、拘传和决定拘留犯罪嫌疑人，在将犯罪嫌疑人送看守所羁押前48小时内有机会控制犯罪嫌疑人，犯罪嫌疑人有可能需要值班律师服务；第二，在审查起诉阶段，如果犯罪嫌疑人被取保候审或监视居住，犯罪嫌疑人并没有被羁押在看守所，无法获得看守所值班律师的帮助，只能在人民检察院获得值班律师的帮助。

但是，由于我国审前羁押率较高，同时人民检察院直接受理的案件数量骤减，人民检察院设置现场值班律师必要性不大，应当采取电话热线为主、指派律师当面提供服务为辅的方法。

二、值班律师的工作内容

2018年5月，《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》（以下简称《草案》）公布，其第4条规定：“犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人，法律援助机构没有指派律师为其提供辩护的，由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询，程序选择建议，代理申诉、控告，申请变更强制措施，对案件处理提出意见等辩护。”其中，“等辩护”三个字对值班律师的工作性质作了明确定位，即值班律师进行法律服务的活动是辩护活动，值班律师是相当于刑事辩护人的地位，但其是发挥有限作用的辩护人。《值班律师工作意见》也具体列明了值班律师的工作职责，学界和实务界只是对其中部分内容尚存在争论，主要围绕是否出庭辩护、是否参与量刑协商、是否帮助申请变更强制措施三方面内容。

1.是否出庭辩护

虽然根据《草案》，值班律师是扮演辩护人的角色，但《值班律师工作意见》规定，法律援助值班律师不提供出庭辩护服务。我们认为这一定位是准确的，值班律师不应当提供出庭辩护服务。一方面，值班律师是刑事法律援助中的新队伍，律师资源需求高，短时间内大量值班律师到岗存在一定的困难，而出庭辩护服务需要律师花费大量时间精力进行庭前阅卷、调查、寻找证人等诉讼准备活动。若值班律师工作延伸至提供出庭辩护服务，不仅会进一步加剧律师来源紧张的态势，剥夺其他人获得值班律师服务的机会，也会使其他人获得的法律服务的质量无法得到保证。另一方面，如前所述，值班律师制度设立目的是为所有犯罪嫌疑人、被告人提供即时初步的法律帮助，具有初步性和广覆盖性，因此，为了实现值班律师制度的设立目的，值班律师不宜对刑事案件进行深度介入，从而替代辩护律师提供出庭辩护服务。

从英国来看，值班律师也同样不提供出庭辩护服务。英国刑事诉讼活动中，负责出庭辩护的律师称为大律师或出庭律师（barrister），虽然值班律师可以接受当事人的选择和委托成为案件代理人，从而进一步委托大律师进行出庭辩护服务。但是无论是法院值班律师计划还是警署值班律师计划，值班律师的主要工作内容都是提供法律咨询与协助，而不包括出庭辩护服务，尤其是在刑事法院。⑦

总之，值班律师只是确保每个犯罪嫌疑人、被告人都有获得法律帮助的机会，而并非使其获得充分的法律帮助。所以，从值班律师不提供出庭辩护服务角度来看，值班律师也仅是发挥有限作用的辩护人。

2.是否参与量刑协商

在认罪认罚从宽制度试点中，值班律师应当且已实质参与量刑协商程序。根据《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》和《值班律师工作意见》，我国犯罪嫌疑人签署具结书时需要辩护人或者值班律师在场。而具结书中包含人民检察院的量刑意见，因此，若值班律师认为具结书中的量刑意见合理，可以主动劝说犯罪嫌疑人接受；若认为量刑意见不合理，可以建议犯罪嫌疑人不接受，并可以进一步代表犯罪嫌疑人与检察院进行协商。

进一步来看，值班律师参与量刑协商不仅可以有效杜绝办案机关采用不正当手段迫使犯罪嫌疑人认罪认罚，还可以保证犯罪嫌疑人知晓认罪认罚的性质和法律后果，从而使犯罪嫌疑人能够根据值班律师的专业解答决定是否接受人民检察院的量刑意见，确保犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性。“自愿性”是认罪认罚案件审查和审理的重点和核心，而解决“自愿性”必须有律师的参加，只有律师的参加才能见证认罪认罚的客观性、真实性和自愿性。⑧如美国联邦最高法院于1970年就已将辩诉交易中被告人获得律师有效帮助的权利上升到宪法层面加以保护。⑨因此，我们应支持值班律师参与量刑协商程序。

3.是否帮助申请变更强制措施

申请变更强制措施，是指在被追诉者已被办案机关依据法定程序采用较重强制措施的情况下，值班律师向办案机关申请变更为较轻的强制措施，如由逮捕、拘留变更为取保候审、监视居住。⑩值班律师的工作内容应包括帮助所有的犯罪嫌疑人、被告人申请变更强制措施，这一观点在《草案》中也已得到验证，但《值班律师工作意见》中仅明确规定了值班律师在认罪认罚从宽试点中可以提供强制措施变更的法律帮助。

值班律师帮助申请变更强制措施主要基于两方面的考虑。一方面，强制措施作为保证刑事诉讼顺利进行的手段，涉及犯罪嫌疑人、被告人的人身权利，尤其是拘留、逮捕措施的适用。值班律师帮助申请变更强制措施可以帮助当事人及时筛选出有利于强制措施变更的法定事由，争取办案机关对犯罪嫌疑人、被告人适用更轻的强制措施（多指取保候审），从而更好地保障犯罪嫌疑人、刑事被告人的人身自由权利。另一方面，值班律师介入强制措施的变更，有利于监督办案机关贯彻强制措施比例原则，提高适用强制措施的透明度，从而减少不必要的羁押、降低羁押率。正如在美国保释⑪法庭中，值班（在庭）律师的首要工作便是为被羁押人申请保释。

三、值班律师的来源与分配

根据《值班律师工作意见》，法律援助机构应当统一安排社会律师和法律援助机构律师提供值班律师服务，而在律师资源短缺地区，可以探索政府购买值班律师服务。因此，结合值班律师的广覆盖性，加之案件多、律师少的刑事法律援助现状，值班律师的来源和分配是当前制度建设面临的难题之一。我国刑事法律援助模式跟英美国家不同，英国刑事法律援助的提供者以外包律师为主、公设辩护人为辅，而美国刑事法律援助提供者以公设辩护人为主，同时也包括社会律师和合同制的私人律师。可见，英美国家均未采用单一的值班律师服务提供模式，而是均选择了多元化模式。由此，考虑到我国刑事法律援助的传统模式和经费投入等现状，我国不宜直接移植英美国家的值班律师服务的提供模式，但可以参考两国做法、探索建立适合我国的多元化值班律师队伍。

1.法律援助机构律师

法律援助机构律师是指由法律援助机构雇佣、专门提供全职的法律援助服务的律师，这应该作为值班律师的重要来源。而就目前来看，我国只有少部分地区存在法律援助律师，其承办的刑事法律援助案件数量也较少，根据某项2013年的调研显示，调查的多个地方没有法律援助律师，且法律援助律师承办的刑事法律援助案件也仅占21.31%⑫。因此，应根据各地现有条件和需求，适当增加法律援助机构律师的人数，尤其是在犯罪率高、律师资源不足的地区，然后视具体需求进一步分配专职值班律师。从法律援助机构律师中分配专职值班律师，不仅解决了值班律师的后顾之忧，分担了社会律师的工作量，从而保证了值班律师服务的整体质量，而且还增加了法律工作者的就业渠道。当然，吸引法律人才加入法律援助律师队伍的前提是政府投入足够的资金。

在刑事诉讼法领域，法律援助机构律师类似于英美国家的公设辩护人。美国和英国都设立了公设辩护人办公室，其中，美国较早成立了公设辩护人办公室。美国的公设辩护人制度是指以国家设立的公共机构为组织形态，通过设立公设辩护人办公室的形式，雇佣全职公设辩护人为贫困犯罪嫌疑人、被告人提供辩护服务的制度体系。⑬至今美国绝大多数州和联邦司法辖区内都设立了公设辩护人办公室，公设辩护人一直是美国刑事法律援助事务的主要承担者。⑭2001年，英国也开始试点公设辩护人服务，公设辩护人与合同制的私人律师需要符合同样的条件、从事同样的刑事法律援助事务，由此公设辩护人成为英国刑事法律援助服务的重要补充。⑮

总之，法律援助机构律师作为专职律师，虽不及社会律师收入高，但较之社会地位高、稳定、有充足的后备队伍，更具道德上的优势地位和社会认同感。因此，发展法律援助律师队伍、增加专职值班律师人数具有完全的可行性和必要性。

2.社会律师

长期以来，我国刑事法律援助的主要提供者是社会律师。总体来看，2007年至2009年，社会律师办理刑事法律援助案件分别占全年刑事法律援助案件总数的61.1%、63.3%、64.7%，不仅占据了提供者主体地位，同时呈现出逐年上升趋势。⑯因此，继续坚持以社会律师为主的值班律师队伍模式可以减少法律援助机构初设值班律师岗位带来的律师资源紧张、财政支出大幅增加的困扰，故现阶段值班律师工作的主体也应为社会律师。具体来说，各地的社会律师资源应由当地的法律援助机构统一分配，法律援助机构应协调律师的时间确定好各个工作地点的律师值班时间，制作律师值班表，值班律师按照具体安排前往法律援助工作站或者电话服务中心参与值班。

3.政府购买服务

《值班律师工作意见》最后提到，要“探索建立政府购买值班律师服务机制”，对此，英美两国都发展出较为完善的外包服务机制，在此作简单介绍，我国未来可予以借鉴。

在英美两国的刑事法律援助的框架下，政府购买服务均是通过合同制度实现，具体指由律师按照合同约定提供相应的法律帮助的机制。不过，两国在合同签订主体、费用支付等方面存在较大差异，如美国因各州互不隶属的体制影响，合同项目的签约主体并未形成固定统一的模式，签约主体可能包括县政府机构、县法官、县公设辩护人办公室或者其他的州机构，承包人则主要为个人律师或者律师事务所⑰；而在英国，LAA负责统一管理刑事法律援助事务，合同的签订主体主要为LAA和审查合格的律师事务所⑱。因此，我国未来要探索政府购买值班律师服务还需分别对英美两国的模式进行深入了解和探索，才能结合本国实践并借鉴他国经验建立合适的政府购买模式。

四、值班律师的服务质量保障

我国推行值班律师制度的目的不仅仅是向犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助，更重要的是向其提供有效的法律援助，因此，如何保障值班律师服务的质量是关键问题。《值班律师工作意见》针对值班律师的服务质量保障措施有所规定，例如要综合考虑“政治素质、职业道德水准、业务能力、执业年限等确定法律援助值班律师人选”、强调对值班律师的业务指导和培训，以不断提升值班律师服务质量水平。但是，《值班律师工作意见》只是对值班律师服务质量提出了总体要求，并没有进行更进一步的细化规定，难免略显粗糙。

从英国来看，由于英国政府对法律援助经费投入大，这对律师事务所来说收益十分可观，许多律师事务所会参与LAA招标以竞争获得法律援助服务资格，而为了保证法律援助质量，LAA制定了专家质量评分标准（Specialist Quality Mark Standard）⑲，用以筛选最优的法律服务提供商，其中包括值班律师服务提供商。SQM Standard主要围绕有关服务质量的七个领域，即获得服务、无缝服务（推荐其他的服务提供商）、组织运营、人员管理、服务运行、满足客户需要、质量承诺等七个方面，并且针对每项内容进一步作出详细要求和定义。除此之外，LAA还制定了专家质量评分指导（Specialist Quality Mark Guidance），其主要介绍与SQM各部分内容相关的指导说明，旨在为法律服务提供者达到和遵守标准提供协助。英国系统、科学的质量保证体系，为其法律援助服务设置了第一道准入门槛，这为其值班律师的服务质量也提供了强有力的保障。鉴于此，我国也应研究制定《法律援助值班律师服务标准》，明确工作规范、保障值班律师服务质量，具体可从事前、事中、事后三方面进行规定。

1.事前保障

一是合理设置值班律师的准入条件。值班律师的工作职责是提供即时的法律建议、程序选择建议等法律服务，地位举足轻重，因此值班律师不仅需要具有必要的知识和技能，还要具有较为丰富的刑事案件办理经验，只有这样才能保证被追诉人得到有效的法律帮助。具体来讲，独立提供值班律师服务的律师原则上应具有三年以上刑事案件办理经验，能够快速理清案件脉络、发现案件突破点，并且可以熟练运用刑事法为被追诉人获取最有利的处理结果，最大程度保护被追诉人的合法权益。而新任律师或者其他经验较少的律师不能单独提供值班律师服务，不过在条件允许的情况下，这些律师可以辅助值班律师进行法律服务。当然，受过刑事处罚或者严重纪律处罚的律师不得担任值班律师。在英国，为保证提供合格的刑事法律援助服务，律师协会制定了一个认可计划 (Accreditation Scheme)，要求每一个希望从事刑事法律援助的人必须经过一个附加的资格考试，以此作为值班律师的一道准入门槛。⑳

二是统一对值班律师进行入职培训。《值班律师工作意见》规定，法律援助机构要“组织开展对值班律师职责、服务内容、执业纪律、刑事诉讼法律知识方面的业务培训”，入职培训应主要围绕这些方面展开，主要强调值班律师的工作职责。另外，为了规范和统一值班律师的工作，便于日后的工作交接、监督管理，律师值班时应做好案件简介、咨询问题等方面记录和后期归档工作。

2.事中保障

事中保障应主要聚焦值班律师工作的开展过程，即应建立系统完善的监管机制，由监督员采用书面审查和现场监督相结合的方式进行监督工作。首先，由司法行政机关设立专职监督员，定期就值班律师值班时的工作记录材料进行审查，同时也要不定期地前往值班场所现场监督值班律师工作，包括内容记录是否全面规范、是否耐心答疑解惑、是否给出专业的法律建议等等，以此保证法律服务质量。其次，司法行政机关应及时统计汇总犯罪嫌疑人、刑事被告人涉嫌罪名、简要案情、咨询意见等有关信息，在此基础之上进行分析，对于其中涉及的问题及情况及时跟值班律师沟通和反馈，必要时可召开座谈会和开展业务培训，确保值班律师工作良好运行和开展。再次，增加受助人投诉渠道，即针对提供法律服务的值班律师的不称职、懈怠等违纪违法行为，受助人可向司法行政机关投诉，并要求其作出处理决定，若值班律师的先前行为导致犯罪嫌疑人、被告人遭受了不利后果，可以同时赋予受助人选择或者申请更换值班律师的权利。正如在SQM Standard在人员管理部分中明确规定律师事务所需要设立监督员机制，例如要求每个法律部门必须至少一位监督员，并要求明确监督员的具体职责和说明有充足时间进行有效监督，同时也对监督员的能力、法律培训等方面均作出了具体要求。㉑

3.事后保障

事后保障主要是指对履职不当的值班律师进行惩戒或者处罚。一项制度的积极推行若缺乏对消极情况的积极制裁，必然使制度的权威性不足，影响后续制度的发展；但需要注意的是，值班律师制度作为我国的新生事物，律师来源主要依托社会律师，若惩罚性的事后保障措施设置不合理，必然减弱社会律师参与值班律师服务的热情度和积极性，鉴于这种巨大负面效果的考虑，惩罚性的事后保障措施应该慎重使用。

一般来讲，根据《值班律师工作意见》，律师协会要将法律援助值班律师履责情况纳入律师年度考核及律师诚信服务记录，司法行政机关要对律师在值班律师工作中违反职业道德和执业纪律的行为依法依规处理。对此，司法行政机关作为处罚主体，应参照《中华人民共和国律师法》、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》等相关规定谨慎适用，律师协会进行惩戒时同样如此，针对值班律师失职并造成严重后果的情形可进行相应的罚款、取消值班律师资格等处罚，对于可罚可不罚的，一般不建议进行实质性的处罚，但可予以训诫、警告或者通报。

五、值班律师的补贴标准和经费来源

值班律师的补贴与经费来源是值班律师制度良好运转的前提，值班律师的经费充沛与否直接影响值班律师工作的质量和法律援助制度的整体建设。然而，《值班律师工作意见》中并未提及有关补贴标准和经费来源的内容，而由于各地经济发展水平并不均衡，值班律师补贴标准确实无法统一，但是不可否认的是补贴标准和经费来源作为值班律师制度运行的重要保障，不可或缺。因此，应明确值班律师补贴的计费方式、补贴标准以及经费来源，保障值班律师制度的持续运转。

1.值班律师的补贴标准

《值班律师工作意见》未提值班律师补贴标准的内容，但《法律援助条例》第24条第3款规定：“法律援助办案补贴的标准由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据当地经济发展水平，参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根据需要调整。”对此，值班律师的工作补贴也应视各地经济发展水平和当地法律援助事务的处理成本的不同而确定，但是要包含律师办理案件所付出的智力服务报酬。而且，值班律师的办案补贴应当及时足额支付，以保护值班律师的积极性。

首先，补贴计费可以采用小时计费方式。由于值班律师的工作模式是每天一人对多人，且可能存在同一犯罪嫌疑人、被告人多次咨询的情况，采用按件计费较为困难，因而可以考虑采用小时计费法。具体由中央司法行政机关确定单位时间内（每一小时）值班律师服务的一般补贴标准和最低补贴标准，地方政府根据一般补贴标准予以适当降低或者提高，但不得低于国家最低补贴标准。

其次，咨询时间和空闲等待时间的标准也应有所不同。值班律师工作时间应区分咨询帮助时间与空闲等待时间，不同时间段采取不同的计费标准，如伦敦在2004年时咨询帮助时间与在途等待时间的值班律师补贴标准分别是每小时56.2英镑和每小时52英镑（均指常规工作时间内）㉒。

2.值班律师制度的经费来源

在法律援助经费来源方面，美国和英国均以政府投入为主要渠道，其中美国政府投入的资金是多元的，包含联邦拨款、州拨款、地方（县）拨款三个层次㉓，社会捐赠也是美国法律援助经费的重要渠道，例如律师协会、个人、慈善团体等均有积极参与㉔；而英国法律援助经费基本上都来源于中央政府，刑事法律援助案件经费则完全由中央财政承担，此外，有一小部分资金来自于受援人的分担费用和法律援助案件胜诉后由法律服务委员会从败诉的对方当事人处收取的费用㉕。我国《法律援助条例》第3条明确规定，法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作。值班律师制度是刑事法律援助制度的组成部分，其运行经费应主要来源于政府资金，包括县级以上各级人民政府。中央政府应根据各地的法律援助需求、结合各地政府财力情况，合理确定法律援助资金的拨付标准，对地方政府财力雄厚的地区可适当减少拨付，对地方政府财力薄弱的地区可以增加拨付。

虽然近年来，我国法律援助财政拨款数额呈现出逐年递增的趋势，但是财政拨款数额仍然无法满足现实的法律援助需求。2014年，我国法律援助经费总额为17亿人民币，人均法律援助经费数额约为1.25元㉖；而英国同期法律援助经费开支约为16.9亿英镑，英国为每个人所支付的法律援助费用平均约为26.16英镑（当时约合人民币252元）㉗。当下，我国中央政府应加大法律援助的财政支持，在法律援助项目下分设刑事和民事法律援助专项机制，在刑事法律援助专项经费之下，再设立值班律师制度单项经费，保障值班律师制度良性运行。

为了保障值班律师经费，除了加大投入中央政府财政拨款以外，可以拓宽值班律师经费来源的其他渠道。一是鼓励各地政府将法律援助经费纳入地方财政预算，尤其是经济发展快、人民生活水平高的地区，从而补充本地区的值班律师经费来源。二是探索实行由法律援助受援人分担部分法律援助费用的做法㉘，实行费用分担法律援助的条件、程序、分担标准等，由省级司法行政机关综合当地经济发展水平、居民收入状况、办案补贴标准等因素确定。三是动员社会组织以及个人进行捐助补充值班律师经费，例如鼓励个人、企业或者其他组织积极向法律援助机构捐赠。四是律师协会向法律援助机构缴纳一定的援助经费，由于我国律师协会每年向律师收取一定数额的会费，律协可以在其中提取一部分用于支持刑事值班律师工作的开展。

结论

值班律师制度在我国虽然起步较晚，但是意义深远。建立和推行值班律师制度表面是刑事法律援助领域中迈出的一小步，实则是在“国家尊重和保障人权”的大语境下迈出的一大步。《值班律师工作意见》的制定确实让值班律师工作的开展有章可循，但也确有不完善之处，主要是因为规定过于概括，尚需要在探索中逐步完善。因此，我们对一系列具体工作环节提出了建议：视法院和看守所具体工作需求不同设置法律援助工作站或者电话服务中心，例如，看守所羁押人数少的可以合用一个电话（视频通话）服务中心，因地制宜，既保证每个犯罪嫌疑人、被告人可以获得值班律师帮助，又能高效利用律师资源。另外，公安局、派出所、人民检察院也应设置电话热线，以确保犯罪嫌疑人、被告人可以第一时间获得值班律师帮助；值班律师应凭借其专业知识优势，帮助犯罪嫌疑人进行量刑协商和申请变更强制措施等其他辩护活动，但是不提供出庭辩护服务；继续保持以社会律师为主、专职值班律师为辅的队伍模式，增加法律援助机构律师的人数，提高政府资金投入，动员社会律师积极参与刑事法律援助事务，当然，在未来可以借鉴英美国家关于政府购买服务的成熟经验，探索建立我国的政府购买值班律师服务的新路径；逐步健全事前、事中、事后保障措施，保障值班律师服务的质量水平；确定值班律师工作补贴的一般标准和最低标准，增加政府的法律援助资金投入，探索实行由法律援助受援人分担部分法律援助费用，拓宽值班律师经费来源的其他渠道，保障值班律师制度的持续运行。总之，值班律师制度的发展和完善，仍需我们不断探索和试验，只有这样才能推进我国刑事司法制度的完善、逐步实现建设现代法治国家的目标。

注释：

①⑤ 《司法部负责人就开展法律援助值班律师工作答记者问》，《中国司法》2017年第10期。

② 20世纪80年代，英国启动了两个值班律师计划（即法院值班律师计划和警署值班律师计划），由法律援助机构（现为Legal Aid Agency,简称为LAA）统一管理，至今仍在沿用。

③ 资料来源于2018年英国值班律师轮值表（duty solicitor rotas）。

④M.R.Franks,Your Rights if Arrested in England,S.U.L.Rev.,2005,205.

⑥ 根据2018年5月公布的《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》第2条规定，“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查”。

⑦User Guide to Legal Aid Statistics in England and Wales,Produced by the Ministry of Justice’s Legal Aid Statistics Team and Published by the Ministry of Justice,at 5.

⑧ 樊崇义：《赞法律援助值班律师制度》，《人民法治》2017年第10期。

⑨ 祁建建：《美国辩诉交易中的有效辩护权》，《比较法研究》2015年第6期。

⑩ 吴小军：《我国值班律师制度的功能及其展开——以认罪认罚从宽制度为视角》，《法律适用》2017年第11期。

⑪ 在美国，保释是指律师向法官申请，法官综合考虑案件性质、被逮捕人的基本情况及释放后的社会危险性等因素后，在被逮捕的人提供担保或接受特定条件的情况下裁决将其释放的制度，从效果上看，美国的保释类似于我国的取保候审。

⑫参见顾永忠、杨建炜：《我国刑事法律援助的实施现状与对策建议——基于2013年刑事诉讼法施行以来的考察与思考》，《法学杂志》2015年第4期。

⑬ 吴羽：《美国公设辩护人制度考察及其启示》，《理论月刊》2014年第9期。

⑭参见吴羽：《美国公设辩护人制度运作机制研究》，《北方法学》2014年第5期。

⑮ ㉒ See Norman Lefstein,In Search of Gideon’s Promise:Lessons From England and the Need for Federal Help,55 Hastings L.J.,2004,(835)55,at 884-885.

⑯ 顾永忠、陈效：《中国刑事法律援助制度发展报告（上）》，《中国司法》2013年第1期。

⑰参见滕丽娜：《英国刑事法律援助制度的现状及其启示》，《福建政法管理干部学院学报》2009年第4期。

⑱ 可以简称为SQM Standard，该标准自2013制定并施行以来，经过3次修正更新，最新版本为2017年3月修改的。

⑲参见吴羽：《美国刑事法律援助合同制度运行机制研究》，《大连海事大学学报》（社会科学版） 2017年第3期。