赵龙跃

加强全球经济治理、推动规则机制变革是当今世界的潮流和主旋律。习近平总书记围绕统筹国际国内两个大局、聚焦推动全球治理体系变革这一主线，全面阐述了提高我国参与全球治理的能力，着力增强规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力和统筹协调能力等一系列新的思想理念。

统筹国际国内规则：中国的理念与探索

入世是中国进一步融入并参与国际规则变革的重要历史节点。加入WTO16年以来，中国的市场经济体制不断完善，对外贸易突飞猛进，进一步融入了全球市场，积累了参与全球经济治理的丰富经验。从2001年加入世界贸易组织（WTO）开始，中国参与WTO和多边贸易治理的主基调是“学习规则”，其突出表现是根据国际经济规则来调整国内经济治理制度，制定和修订了一批经济法规，这一时期的主要理念是“与国际规则接轨”。在2008年金融危机以后，中国适时地提出了参与国际经济规则制定，2014年进一步提出了“统筹考虑和综合运用国际国内两类规则”。这些新的重大战略部署和理念正在落实，丝绸之路经济带和海上丝绸之路建设也正全面铺开，这是中国进一步扩大对外开放和塑造大周边秩序的关键战略举措。“一带一路”建设，不仅要做到物质层面的互联互通，也要实现规则、规范和标准等“软件”方面的衔接，也就是要实现“硬件互通”与“软件衔接”的相互促进。“一带一路”建设中“软件衔接”的实现，不仅需要调整国内规则和制定国际规则，更要综合考虑和规划国内与国际规则，使得国内国际规则相协调。在新的全方位开放的条件下，中国参与全球经济治理，需要国内规则与国际规则统筹推进。

国内规则与国际规则统筹推进是对历史经验的总结。改革开放30多年以来，中国国内与国际事务之间的关联度日益增强，中国始终以开放为导向，国际化进程稳步推进，逐步融入国际规则之中。协调推进国内国际规则，按照中国的国情和需要塑造国际环境，同步实现了全球价值链的深入发展与国内产业结构的升级、国内货币金融管理体制的改革优化与人民币国际化、国内自由贸易区建设与周边次区域合作及区域自由贸易协定并行发展，实现了从高度依靠外资到大规模对海外进行投资的历史性转变。WTO建立20多年来，全球价值链深入发展，传统的国际经济规则需要进一步更新。在这种复杂的情况下，中国参与多边贸易体制的战略也在悄然发生着转变，“统筹国际国内规则”成为指导中国新阶段参与全球经济治理的战略理念。通过中国加入WTO16年以来对外经济方面的变化，可以清晰地看到中国通过学习和利用规则，取得了令人瞩目成就的历史轨迹。当然，我们也要看到，在这一过程中，中国受到一些“超WTO义务”规则的约束，这些专门给中国设定的特殊规则，为中国处理对外经贸关系和解决贸易争端带来了诸多的制约。在这16年中，中国参与多边贸易体制和全球经济治理的理念也在发生着变化。

国内规则与国际规则统筹推进的路径是对现实环境的考量。当今世界是一个变革的世界，是一个新机遇新挑战层出不穷的世界，是一个国际体系和国际秩序深度调整的世界，我国发展仍然处于可以大有作为的重要战略机遇期。国际贸易已经从以最终产品交换为主进入到以中间产品交换为主阶段，经济全球化进入全球价值链时代。投资促进贸易，贸易促进发展，环境成为全人类关注的焦点。贸易规则、金融规则和环境规则将是新一轮国际规则制定的中心。国际社会不仅希望更多地了解中国、学习中国，而且也希望中国为国际社会做出更大的贡献、发挥更大的作用。所有这一切都为中国参与新一轮国际规则的制定，统筹考虑和综合运用国际国内两类规则，争取掌控全球经济治理制度性权力，提供了良好的机遇。

就中国而言，遵守规则与逐步开放市场是中国加入WTO的承诺。入世之后，中国最突出的实践就是调整不符合WTO规则的国内法规，在两到三年的时间里，中央和地方政府加起来共清理了9万多件。2004年，中国修订《对外贸易法》，并对《反倾销条例》和《反补贴条例》进行修改。同时，在纺织品配额问题和一系列贸易争端中，中国也积极参与谈判，维护自身正当权益，并相应地对国内相关产业进行调整。可以说，15年时间中国积累了参与国际经贸谈判的丰富经验，培养了一批人才，这为中国進一步参与规则制定奠定了基础。正是在这样的现实基础上，中国参与多边贸易体制的理念实现了重大创新。2014年11月28日至29日，习近平总书记在中央外事工作会议上指出，随着中国与国际社会的互联互动变得空前紧密，我们观察和规划改革发展，“必须统筹考虑和综合运用国际国内两个市场、国际国内两种资源、国际国内两类规则”。从“两个统筹”到“三个统筹”，是我国处理国内国际关系战略思想的重大创新。2014年12月5日，中共中央政治局就加快自由贸易区建设进行集体学习时，习近平总书记对中国参与国际规则制定的主要途径、角色定位和目标又进行了更加系统的阐述，强调“加快实施自由贸易区战略，是我国积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要平台，我们不能当旁观者、跟随者，而是要做参与者、引领者，善于通过自由贸易区建设增强我国国际竞争力，在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素，维护和拓展我国发展利益”。

统筹国际国内规则：政策的调整与选择

提升战略思想研究和传播能力。在统筹国际国内规则的过程中，迫切需要一批深谙国情，具备全球化眼光、战略性思维、深刻洞察力和国际影响力的战略思想家，引领学术研究，传播战略思想。随着中国参与全球化开放程度的提高，民众对国际问题尤其是涉及到中国重大利益的国际问题的关注度日益提升，如果缺乏战略层面的研究，缺乏权威专家学者的解读，各种观点交织在一起，整体上略显混乱和无序，容易影响民众对一些国际问题的认知，也会误导相关部门对此问题的理性判断和有效应对。而且对于重大国际问题，如果没有相关部门和专家学者的准确解读和完备的政策阐释，容易在国际上形成不良影响，不仅有可能大幅提升国际合作的成本，而且会影响总体战略的实施和效果。如果中国能够更好地进行战略思想研究和传播，那么对外在处理一些相关的国际问题方面将会变得更加主动，对内也将会引导民众对国际规则的正确理解和运用。

将统筹国际国内规则的战略思想贯穿到实际决策和工作中。统筹考虑和综合运用国际国内两类规则，是中国的大国成长之路和实现中国和平发展的客观要求，更好地深化对外开放和构建开放性经济新体制的战略要求，是全面推进依法治国、提升国家治理能力的现实要求。

积极主动参与国际规则的重构与创新。统筹国际国内规则，首先要综合考量国内外因素，用国际国内双重视角来分析问题。目前学界已就中国参与国际规则制定的必要性达成初步共识，但对参与方式仍然存在争论。主要有以下几种观点：一是“难以改变论”。伊肯伯里认为中国崛起于美国设计的国际规则体系之中，已经在一定程度上被“融合”，因而即便中国成为实力最强大的国家，也难以改变既有规则的核心原则。二是“混合论”。认为中国对待美国主导的国际规则体系的方式是融入与改变兼而有之。三是“重塑论”。认为中国将重塑美国主导的国际规则体系。目前中国处于崛起之“羽翼未丰”的特殊阶段，亦即既具有了一定的实力，但与美国霸权相比还存在一定的差距。因而虽对现行秩序存有一些不满，但是也不想去挑战霸权国。既想改革现行秩序不合理的部分，又有进一步融入其中以谋求经济发展的需求。随着中国实力的增强，中国将会更顺利地统筹国际与国内规则之间的关系。

通过国内规则的改革与创新引导国际规则的合理与完善。从长期来看，中国只能通过变革和创新全球治理机制，向国际规则中更多地注入中国方案、中国元素和中国智慧，逐步改变现行国际组织中不合理的运行机制，使其更加倾向于有利于国际的公平正义，更加具有效率，能够实现贸易、金融和环境友好型发展、良性循环及和谐互动。2016年杭州G20峰会，我们借助举办国的契机提出中国议题，并从组织机制、决策机制、监督管理机制方面来强化G20制度建设，推动G20向实体化和更加机制化的方向发展。同时通过建章立制（如建立领导人峰会承诺可追踪可核查可考核机制等）来进一步发挥G20在机制化建设方面的作用，从而推动国内的规则体系理念上升到国际规则制定中。与此同时，国内规则的制订应具备全球视野，要立足于为全球提供制度性公共产品的高度。一是将国内规则与国际规则互动与转化理念用于指导平时政府各部门的工作，在制定国内规则时应上升至全球高度的位置考量，确保国内规则具有国际内涵，从而促使其更加顺利地融入国际规则体系。二是推动行政架构朝着引领国际规则的方向嵌入式演进。关于国际国内规则方面的学术研究以及政策设计本身应嵌入到现有的行政架构中推进，统筹国际国内规则的很多理念认知、方案设计、政策建议需要输入到有关涉外部门的一线谈判人员及二线辅助人员，激励其引领国际规则走向的意识和能力。

加强全球治理专业人才队伍的建设。国内政府机构在组织架构、功能发挥、国际化意识方面应该与国际机制对接，以便能够更好地发挥统筹国际国内规则的作用。要实现上述目标的核心问题是专业人才的培养问题，缺乏专业人才的支撑，战略制定和战术实施就失去了依托。为此，各级政府部门要把强化全球治理专业人才队伍建设的工作放在首位。首先是创新国内人才培养机制，打破常规，增加国际化战略人才在政策制定部门、实务部门和涉外部门中的历练机会，加大在海外高校、智库和研究机构的学习交流力度，加强在国际贸易金融等重大谈判场合的实际锻炼，培养出一大批理论基础扎实、实践经验丰富，具有宽广的国际视野和深邃的战略思维能力的高层次综合型复合型人才，为统筹国际国内规则提供良好的人才和智力支撑。其次是疏通国内国际机构用人的渠道，促进国内国际用人机制的良性互动，建立完善人才双向进出的培养和使用机制，一方面要将熟悉国内事务、通晓国际规则、掌控全球治理变革趋势以及具有实战经验的高素质综合型人才输送到国际组织，参与国际规则的制定；另一方面，也要把那些经过国际组织工作历练的优秀人才，引进充实到国内的有关机构，提高国内规则的建设能力和国际化水平。

统筹国际国内规则需要学术研究与政策研究相结合、政府与民间力量相配合。学术研究的着眼点是把理论搞清楚，政策研究工作的核心则是把事情做成做好，只有将上述两者紧密结合起来，才能在统筹国际国内规则上迈出坚实的步伐。

从国际贸易规则变革入手切入国际规则体系构建。国际贸易仍然是当今世界各国参与全球经济，促进国内经济发展的重要途径。在全球价值链时代，促进国际贸易的重要引擎是投资，与此同时，无论是研究贸易规则还是投资规则，均绕不开环境保护规则这一问题。

强调全球的可持续发展，以占领全球道义的制高点。我国是以发展中国家身份加入到WTO的，作为新兴市场国家的代表，我国在参与全球经济治理和統筹国际国内规则过程中的一个重要落脚点是维护发展中国家利益，推动全球的可持续发展，并且在联合国2030可持续发展规划的基础上协调发达国家与发展中国家的利益，从而使经济社会发展更加协调和谐。

避免战略透支和空转虚耗风险。在参与全球治理过程中，我国应精准对接当今世界对公共产品的需求，做好投入产出分析以及战略能力的评估和配备，处理好国内向国外提供公共产品可能延伸出来的新问题，特别是一些政治和经济层面双向博弈的问题、涉及到国内改革的问题以及国际压力的问题。因此，应在对自身能力有清醒认知的基础上合理评估经济发展水平和竞争实力，明晰引领规则和参与规则所需的硬实力和软实力的区别，防止因战略竞赛而诱致空转虚耗等风险。