陈 卫 群

(上海市基础工程集团有限公司，上海 200002)

目前世界银行、欧美发达国家对PPP模式都没有明确的定义，公私合作为公众提供服务的模式都属于PPP范畴，我国将PPP定义为在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。PPP的特征为伙伴关系、利益共享、风险分担。参与PPP的合作各方必须是平等协商的主体，所以伙伴关系是PPP的第一特征，也是实施PPP项目的基础。基于PPP项目的公益性和垄断性(特许经营)，通过共享项目来做到利益共享。第三是风险分担，PPP模式中的每一个风险都应由具备风险规避能力的一方承担，从而使整个项目风险最小化。PPP项目中的政府和社会资本具有截然不同的利益诉求，政府关注公众需求的满足，而社会资本则强调通过参与项目的建设和运营获取经济收益。因此，PPP项目的盈利模式是吸引社会资本进入公共领域的关键因素。依据国家的政策性文件，社会资本可通过三种盈利模式参与到项目中，包括使用者付费模式、可行性缺口补助模式以及政府付费模式。

1 PPP模式相对传统模式的优势

随着我国加大在城市水污染治理、地下综合管廊、海绵城市等基础设施项目上的投资，单靠政府投融资的方式的弊端越来越明显，主要面临着资金短缺，融资困难，债务高企，效率低下的问题。在这种形式下，PPP模式具有独特的优势，政府可以引导社会资本参与公共服务投资，鼓励社会资本参与到公共建设领域，为公众提前提供服务，发挥私营部门竞争优势。PPP模式为政府提供了更宽的融资渠道和更合理的融资平台，充分利用BOT，TOT，BOOT等进行融资，实现投融资主体多元化，减轻对政府财政的依赖。同时因为PPP模式引入了社会资本和市场竞争，可以充分利用社会资本在技术、管理、资金、效率上的优势，发挥企业的创新能力和能动性，促进了投融资体制改革，转变政府角色，打破公共项目传统建设模式效率低下的弊病。

通过利用PPP的优点，使得社会资本在前期就参与项目的识别、可研、设计，为降低项目的总费用打下基础，政府也可通过投入一定资本金的方式参与项目的建造、运营等全过程，利用社会资本在融资、方案设计、建造、运营上的效率和成本优势，政府和社会资本在这一模式下发挥各自优势，弥补各自不足，长期共赢实现更高的经济效率，为公众提供更好的服务。PPP在项目初期就可以实现风险分配，由政府和社会资本共同承担风险，比BOT，TOT，BOOT等风险分配更为合理，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在PPP合作中拥有项目的控制权和一定的收益，社会资本的收益则根据PPP合同的约定模式会在项目建设期完工并投入运营后才能获得收益，这样社会资本就有动力优化设计与建造，缩短工期，提高效率和降低工程造价，减少项目完工风险和资金风险。长期可以使政府从基础设施供应者转变为监督管理者，充分利用社会资本的作用，为“一带一路”的发展开辟蹊径，推进我国基础建设领域的进一步发展，为公众提供更合理、更高质量的公共服务产品，实现社会效益最大化。

2 PPP模式面临的风险

PPP项目由于是政府部门和社会资本的合作，项目周期长，变化多，也会面临一定的风险，主要包括以下几点。

2.1 政府风险

政府决策程序不规范、不科学，缺乏PPP运作经验与能力；审批程序繁多，时间长，一旦批准后因项目需要调整再审批比较困难；政府工作人员在PPP建设过程中利用政府优势地位获取不合法利益，造成计划外成本增加；政府方因项目不切实际导致种种原因违反合作协议，拒绝履行或难以执行合同约定的责任和义务，危害项目各方利益；政府在项目中的角色既可能是投资方又是项目监管方，容易在合同内设置不利于社会资本方的条款，界限不清，或者过度干预，违背PPP模式初衷。

2.2 市场风险

如果PPP项目运营时缺乏科学的规划与风险管理、受国家政策、地区环境变化、人口数量和结构变化等因素的影响导致市场变化，最终使得项目盈利低下或者亏损后的收益不能满足合理额投资回报和预期的收益。

2.3 违背公益性风险

社会资本方的最终目的是追逐利润，而PPP项目大都带有一定的公益性质，资本的逐利性与项目的公益性是矛盾的，有违背公益性预期，这就要求在合作协商时就考虑这一不利因素，约束资本方行为，因为一旦提供带有公益性质的公共服务让资本方无法盈利且损失得不到政府补贴，那么社会大众的利益就会受到损害。例如，某污水处理项目中社会资本方为了获取最大化利润，将污水直接偷偷排放野外，污染环境，对大众生存环境造成威胁，导致项目中断，政府不得不中途接手或重新商谈合作。

2.4 政策风险

政府会对PPP项目在整个社会中的运行情况做出评估，动态调整相关政策、重新修订法律法规，造成项目的合法性发生变化，我国目前针对PPP的专门法律仅有2017年颁布的《PPP实行条例》，可以预见随着针对PPP法律法规的完善，已签证合同的项目必然会随着法律法规的完善需要做出改变，走上良性轨道。

2.5 投融资风险

我国一般要求社会资本投资中资本金应占总投资的30%，某些缺少资金的承包公司为了中标和符合政策规定，会通过和基金公司合作来争取项目，中标后成立项目公司的资本金投入变成由基金公司承担，众所周知基金公司的钱是投资人的钱，这样实际变成明股实债，大大增加项目风险，政府应强化对资本金的管理，投入的必须是自有资金，降低投融资风险。此外，银行作为纯粹的资金投入方，缺乏对项目指标、合规性和项目收益的专业预测，银行在这一阶段如果没有进行全面评估和详细分析，容易出现难以预测的风险。

2.6 其他风险

包括技术风险、运营风险、汇率风险、政治反对等。技术上的设计等原则上由社会资本方负责，PPP项目在前期对技术风险的考虑不足，容易因实施过程中与实际情况不符需要修改，造成技术上重大变化；如果PPP项目在国外，还会因当地的汇率变化、货币贬值等给项目的盈利预期造成影响；由于PPP项目的运营是一个长期过程，前期往往无法做到全过程精确预测，项目的经营状况受各种因素影响，比如市场缩小、人流改变、收费降低，运营创新手段不足，效率低下、管理不善等，造成盈利下降或亏损；公益性的项目会因收费不合理造成大众不满，或者政治派别的反对等造成政治风险，一旦发生，会给项目造成很大风险，往往损失也会很大。

3 PPP模式存在的主要问题

3.1 投资规模缺乏论证，与财政承担能力不匹配

项目盲目投资，跟风建设，目前很多地方政府在PPP项目上喜欢搞大而全，规模过大，缺少详细科学的论证及论证过程不严谨，这样的项目势必带来资金投入过大，铺张浪费的后果。政府的财政承受能力是有限的，违反市场需求，规模过大，不合理的项目最终会给政府带来沉重的公共预算支出压力，造成债务风险。

3.2 盲目选取项目，无法产生稳定收益

许多政府在不考虑项目自身的特性的情况下就将项目包装成PPP项目进行整体打包，这类项目通常建设和运营期长，资金紧张，后期无法通过运营获取资金收益或者收益很难弥补成本。有些项目几乎无运营期收入，其实更类似BT项目，只是披了PPP的外衣，最后只能依靠政府购买。这种运作方式在后期会给政府带来巨大财政负担和政府债务风险，没有考虑中远期利益，只缓解了政府前期资金紧张，无法真正从PPP模式中受益。

3.3 重视前期项目建设，忽略市场化运营环节

PPP项目目前在国内主要有建筑承包商承接，其中的大多数公司是传统的施工企业，往往缺少全局观，只顾及项目建设期，忽略了运营。重建设、轻运营是我们国内目前遇到的主要问题，必须改变传统思路，用PPP思维进行整体考量，在运营时可以采用合作等方式，让专业的人来负责运营，使得项目利益最大化。

3.4 缺乏PPP复合型人才

PPP最近几年才在国内推广开来，懂得PPP原理和具备实际操作的复合型专业人才较少，给PPP的发展造成困难。

4 PPP模式对造价咨询业的影响

1)遇到的机遇。

PPP模式在国内快速发展，项目越来越多，产生的咨询服务费用很多。同时，PPP项目数量的增长速率远远超过做PPP咨询业务的造价咨询业的增长速率，所以需求量是巨大的。政府急需专业的咨询服务，社会资本急需专业的项目投标辅助决策，在整个项目前期决策、实施和运营期等提供专业的咨询服务，市场缺口大，前景广阔。

2)面临的挑战。

基础设施领域的PPP项目要求咨询机构的综合业务能力强，能够较好地处理跨专业的交叉问题，需要复合型人才，传统咨询行业的劣势越来越凸显，因此，PPP项目大量的出现无意间将工程行业的咨询服务全面放开，对咨询能力的要求越来越高，加剧了咨询行业间的竞争。全过程咨询服务增多，对咨询企业人才、技术、管理等形成挑战。PPP项目数量激增带来了新的需求，不论是政府还是社会资本都需要专业的PPP人才协助他们完成整个PPP项目。随着信息技术的飞速发展，“互联网+”成为了实现工程造价管理现代化，数字化的基本手段，是快速提升工程造价咨询业市场化，国际化的重要因素。为此，工程造价咨询业应该加速工程造价管理信息化和网络化的建设以及BIM的推广应用，最终实现PPP项目给全寿命周期的造价咨询服务。因此，面对PPP模式日益火爆，PPP项目数量剧大的新的市场形势，造价咨询业应该以数字化、信息化为基本工具，在宏观上创新商业模式、在微观中优化业务单元。

5 结语

以上是目前PPP项目在我国的发展现状，PPP模式的优势、风险与问题并存。只有清醒的认识到这些实际情况，政府才能在今后制定更符合实际的政策、法律，社会资本才能充分发挥自身优势，扬长避短，在PPP浪潮中破浪前行。