金融危机下新公共管理理论反思

2018-03-17许夏

合作经济与科技 2018年7期

许夏

[提要] 金融危机是市场体制运行失败的必然结果，是对新公共管理过度关注效率而忽视社会公平、民主等的回应，是自由化、社会化、市场化及民营化过度与不当的总爆发。无论是从内容、目标还是理论基础和价值倾向来讲，政府救市是对新公共管理主义的修正。本文围绕金融危机与新公共管理的概论及特征，针对两者之间的发展关系进行简要分析，并通过其二者直接的联系提出几点建议和反思。

关键词：金融危机；新公共管理；金融危机反思

中图分类号：C93 文献标识码：A

收录日期：2018年1月10日

一、新公共管理观点与主张

根据资料得知，新公共管理观点与主张可以概括为四个方面：

第一，自由化。所谓管理自由化是指通过变革规则、规制，从而解放被制度束缚的公共管理人员，还公共管理者管理的自由，从而增强其管理的自由化程度和自由空间。新公共管理理论倾向于认为现存的官僚制度之所以办事效率低下，是因为多了很多不必要的流程和规则，并非是官员的不作为和缺乏管理能力。因而政府办事效率的提升只能依靠管理的自由化。

第二，社会化。所谓公共管理社会化，是指在社会管理和公共服务领域，要改变传统的由政府大包大揽的做法，将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等方式转移出政府，让社会民众决定事情的结果。某种意义上来看，新公共管理所主张的公共管理社会化其实质是国家权力的社会化。

第三，市场化。所谓市场化是指在公共管理领域内引入市场机制，用市场运作的方法实现公共部门和私人部门在公共管理和公共服务领域内的合作。新公共管理所坚持的市场化有两个前提和基础：一是管理具有普遍性，即无论公私，部门在职人员或者社会人员都有权参与管理，发表意见；二是私人部门的管理具有优势，私人部门管理的思想、技术、方法和手段都可以运用于公共部门的管理实践中，以便发挥群主的决策权。

第四，民营化。民营化是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私人承包或出售给私人，通过市场的作用，依靠群主社会的力量来提高生产力。

二、新公共管理对金融危机形成的行政学分析

金融危机一旦开始，就会对世界各国的经济造成大范围的影响，所以面对金融危机，各国政府救市措施不尽相同，所划分的范围领域也各有区别。有的学者将其划分为十类：“降息、直接向金融市场注入流动性、严禁卖空、注资、国有化或接管金融机构、对金融机构的债务进行担保、美联储直接向实体企业提供融资、对住房抵押贷款借款人开展救助、向中小企业提供融资或提供贷款担保、大规模的财政刺激计划、通过国际货币基金组织向新兴经济和一些中小型受危机影响严重的经济体实行援助，给予贷款”。根据国研网发表的观点，则把金融危机的救助分为资本金救助、资产救助、负债救助三种。在2007年那次影响较大的金融危机中，认为美国政府对危机救助在两个阶段分别采用了不同的救助方式，第一阶段主要是资本金和负债救助，第二阶段则是资产救助。

笔者认为，金融危机下各国政府的救市措施不仅仅是一个经济学命题，更是对政治、行政的再次审视。金融危机表面上是一个经济学的问题，各国政府的救市措施也表现为金融工具和财政工具。然而，金融危机和政府救市本质上就是政治学、行政学的问题。它涉及到政府对经济的规制、国家与社会的角色和领域的再界定、公共管理和服务职能范围的再划分、政府機制与市场机制的合作、公共部门和私人部门地位及职能的再确立。从行政学的角度来看，各国政府救市的经济措施可以划分为以下四类：

第一，规制化。行政学所讲的规制是“政府为了克服市场失灵，以法律为依据，以法规、行政规章、命令和裁决为手段，对市场企业、社会团体的交易活动和行为进行干预、限制或约束”。这里所讲的规制化，是指金融危机下政府对经济领域加强政府规制的现象。

第二，国家化。国家化是针对社会化而言的，是指特殊情况下，也就是金融危机下对公共管理和服务领域，将由之前社会承担的一部分公共管理和服务职能收归政府，然后政府对其创新界定和划分，达到调整经济恢复平衡的过程，其本质是国家与社会关系的再调整。公共管理社会化的理论逻辑有两个：一是政府的腐败和不作为，导致社会管理混乱；二是国家权力回归社会的必然性，人民群众有权参与。需要特别注意的是，国家权力回归社会的过程是曲折和漫长的，这需要社会极度发达以至于能够完全取代国家，人民群众也需要有自觉自律的基本素质，能够不需要国家和法律的强制约束而自发自愿的维护社会正常运转。就当前国家与社会的势力比较来看，国家强势于社会的局面将在相当长的时间内持续。因此，国家权力社会化过度与不当都会引起新问题的出现，新公共管理理念在当下环境中有失稳妥。金融危机的出现，正是国家权力社会化的过度与不当的表现，而金融危机的应对，根本上还应该是国家与社会关系的适度调整。表面上看政府针对金融危机而采取的补救之策，深层次依然将公共管理的权利回归到国家，进行再次的国家与社会关系调整。

第三，政府化。政府机制和市场机制是现代社会赖以生存的基础，而两种机制的地位、作用范围、作用力度以及取代程度的不同构成了不同的国家与社会。所谓政府化，是指金融危机下针对市场机制的缺陷，政府加强政府机制作用及政府机制取代市场机制的现象。市场机制和政府机制都不是完美的，都有其自身的优势和不足并彼此互补，它们都无法取代对方。每次的社会变革也都在寻求二者最佳结合点。因此，笔者认为，2007年美国金融危机产生的直接原因在于20世纪80年代的新公共管理运动过度强调和引入市场机制，也就是市场机制取代政府机制不当，致使市场机制无法约束并最终酿成危机。由此可见，新公共管理对金融危机的形成具有一定的促进作用。

第四，国有化。国有化是相对于民营化而言的，是指把由民营的公共服务收归国家出面经营。国有化的前提是私营部门无法有效供给公共服务或者公共服务的供给失效。无论是国家经验还是私营部门经营，其根本目的在于提升公共服务的质量，为人民提供最大的服务。但是，如果把不应该由私营部门供给的公共服务交由私营部门，其结果不仅会导致供给失效，甚至会酿成危机。在金融危机中，政府的救市措施都会直接或间接地选择了国有化道路，将部分金融机构收归国有经营或政府注资监管经营，这其实也是民营化经营不当的必然失败结果，但是反观之，这种措施与新公共管理运动中民营化改革形成了鲜明的对比。

三、金融危机下新公共管理的失败原因

首先，新公共管理是自由管理主义的崛起，金融危机则是自由管理主义失败。后者关注社会公平、平等、民主、回应性等；前者则关注效率为社会带来的利益。之所以金融危机宣示着自由管理主义的失败，是因为新公共管理中的管理主义核心价值是效率，虽然政府做事应该追求效率，但政府的主要价值目标是社会公平、平等、民主、回应性等全方面的平衡与约束。金融危机的爆发是对新公共管理过度关注效率而忽视社会公平、平等、民主、回应性等的社会反应和必然结果。

其次，新公共管理是新自由主义意识形态在公共行政领域的反映；金融危机则是新自由主义的失败结果。新公共管理观点中到处倡导新自由主义，同时新自由主义的论断是构成新公共管理理论基础之一。但是，新自由主义本身是存在问题的，它忽视了政治过程与市场过程之间的本质区别，挑战公共管理的政治性，并且颠倒了政府的价值追求。金融危机的出现是市场机制失灵的必然，正是人们过于关注市场机制的效率而忽视其本身的不足才导致金融危机的爆发，金融危机中政府的救市措施是对市场机制的修正，弥补由于市场机制自身的不足而带来的危害。因此，金融危机不仅是新自由主义的落幕和干预主义的登场，更是表现为以新自由主义为基础的新公共管理的结束。

四、总结

就当下的情况而言，新公共管理争论还没有取得一个明确的定义，但是金融危机的来临确实十分迅速。金融危机的爆发，体现了市场机制的不足。并且在满足个人领域需求方面，也会挤占社会公共资源，威胁社会的公正性。因此，新公共管理可以适当进行收尾工作，但是对于社会的未来发展和探求方面不能结束，在充分认识中国国情的基础上，选择合适的发展方式完善我国公共管理的体系。