杨金波

2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过了“关于修改《中华人民共和国预算法实施条例》的决定”，修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称新《预算法》）于2015年1月1日正式实施。新《预算法》强调要规范政府收支行为，强化预算约束，建立全面规范、公开透明的预算制度等。这为央行经理国库，对国库资金安全的监督提供了切实有效的法律基础。新《预算法》以全口径预算明确要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算（第四条），各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出（第十三条），并且确立了央行经理国库的地位。然而，在实际中，基层央行经理国库依然困难重重。本文将主要从新《预算法》的视角，浅谈基层央行国库部门经理国库的主要困难，并提出几点建议。

一、基层央行经理国库面临的主要困难

（一）县级政府资金支拨缺乏预算约束。往往通过地方政府批文即可划拨

新《预算法》第十三条规定：经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。可是，地方政府每年一季度的预算支出完全游离于经批准的预算之外。地方人大往往在每年的四至五月份才开会进行本年度预算的审批，在此前几个月的资金支出往往就属于未经审批的支出。按照《国库会计管理规定》之内容，地方财政须将审批后的预算草案和预算调整及时报人民银行国库部门备案，以确保国库部门保证库款资金安全。但是财政部门每次都在国库屡次要求下都不报备预算草案以及年底的预算调整方案。这样就存在年底的决算偏离预算幅度较大，预算的刚性约束不强。

（二）政府资金大量游离于国库之外，游离部分央行国库部门无法监管

按照新《预算法》的规定，政府的所有资金都应该纳入预算管理，一律应该缴入国库。县级财政部门就存在在商业银行开有多个专户，大量的专用经费存在财政在商业银行开立的专用账户里。每逢月末季末，商业银行为了冲刺存款规模，完成存款目标，地方财政为了完成上级政府的支出任务，两部门相互配合，财政大量发送直接支付指令或者授权支付指令到国库进行资金汇划，国库资金大量流入商业银行。况且，在月底或者季末，财政方面往往根据上级政府下达的收入任务，通过专户内的资金以非税收入的缴款书进行收入的缴库，随意调节库存资金以控制收支进度。

（三）地方政府融资举债缺乏规范，基层央行维护金融稳定压力较大

为了经济发展，地方政府常常需要向金融机构进行融资。商业银行以获取集中支付代理权或者是取得相关资金用量特别大的预算单位或部门的账户开立资格为条件，向地方政府提供规模庞大，利率优惠的融资贷款。高融资和举债规模与商业银行提供的优惠条件相挂钩，这样就干扰了正常的金融秩序，加剧了商业银行间的竞争，并且很可能引发一系列风险问题。

（四）地方财政国库部门与央行国库部门对账不及时，存在风险隐患

以禄劝为例，每天上午，库存日报以及上一工作日的收支报表都会打出来，但是财政部门往往是半月或者仅仅在月底存在拨款的时候才到人民银行国库部门取走报表，有时下月底有拨款凭证送过来才会返回上月的库存日报等对账报表。有时，甚至这个月的报表都已经打出来了，上月的报表还没对完账送过来。这些，都是与人总行《国库会计管理规定》第四十八条之规定：“各级国库应按日、月、年与有关部门对账”不相符，这样并不能有效的保证预算资金安全，反而加剧基层人民银行国库部门的工作压力。

（五）内部（上级）监督较严格。外部监督乏力

基层国库部门每年都需要接受上级相关处室的各种检查，检查的重点往往也仅仅放在业务操作的合规性以及对报表及凭证资料的完整性上。常常忽视国库资金月底季末大幅度收纳和支拨的合理性，对财政部门的预算资金到底缴了多少，为什么经常在月底集中汇缴，在月底又集中支拨缺乏合理有效的监督。检查中发现的因财政或征收机关对账不及时的问题，没有相关的追责条款。

二、几点建议

（一）地方财政尽早将预算草案提交人大，地方人大提前介入预算草案的初审

按照新《预算法》全口径预算的标准，财政部门将所列预算收支分门别类，以简单明了的形式形成预算报告，便于初审。人大应对重点支出和重大项目支出预算定时、定量、定计划进行监督。同时审查人员要加强学习预算相关法规，以此提高地方政府预算管理水平。审核通过后，财政部门应及早将审批的预算报人民银行国库部门备案，以确保国库资金的安全性，凸显预算的刚性约束。

（二）出台相应的政策制度措施。规范财政专户开立制度，建立国库资金“一本帐”制度

所谓国库资金一本帐，就是按照新《预算法》口径，将所有的政府资金纳入国库经理。那么，资金的集中归拢就是重中之重。目前的财政部门在商业银行开立了大量专户用于存放专项资金，要实现国库资金的一本帐，归并或清理这些财政专户就势在必行。近年来，年初预算与年底预算总是有很大的偏差。究其原因，正是因为财政资金账户过多，预算执行就存在很多随意性，隐蔽性等。出台清理归并财政专户相关制度，将预算资金集中统一存放到央行国库部门，真正建立“国库一本帐”，有助于提高政府收支的透明度，有效保障预算的约束性，切实提高国库资金安全。

（三）加强沟通。相互理解，多部门合作加速推进以国库单一账户为基础的国库集中收付制度改革

所谓国库单一账户，就是将所有的政府财政性资金集中在人民银行国库账户上，全部财政收入都缴入该账户，全部财政支出都由该账户支拨。2001年我国开始国库单一账户制度改革试点，鉴于当时的软硬件等配套设施不够完善，系统不够发达，当时允许商业银行作为代理库，進行资金的清算。目前，人民银行的大小额支付系统，国库的“3T”系统都已经越来越成熟，足以满足国库集中收付制度的要求，为国库集中收付制度的推行提供了强有力的系统保障。人民银行，各征收机关和财政部门应加强沟通，合力推进国库集中支付制度全面落实，切实保障预算资金的安全。