秦富仓+赵大勇+鲍思羽+王桂华

摘要：在国家的建设规划以及经济发展取得了积极成果的同时，大量征收行为激发的矛盾和土地征收的负面影响也随之而来。虽然很多的专家学者对近些年的土地问题做出了研究，并提出了相应可行的方案和对策，但仍不能在具体实践中得到实际的应用。本文以农村集体土地征收补偿机制为研究对象，提出完善我国制度的具体建议和完善对策，希望可以在完善我国制度的过程中提供一些新思路。

关键词：农村集体土地；征收补偿；制度

Study on compensation mechanism of collective land expropriation in rural areas

Qin Fucang1Zhao Dayong2BaoSiyu1WangGuihua1

1.Inner Mongolia Agricultural University，Hohhot，010019；2.The Inner Mongolia Autonomous Region land and Resources Institute；Hohhot，010018

Abstract：While the countrys construction plan and economic development have achieved positive results，a large number of acts of tax incentives and the negative impact of land expropriation have also been followed. Although many experts and scholars have made a study of land problems in recent years，and put forward corresponding feasible plans and countermeasures，still can not be applied in concrete practice. This paper takes the compensation mechanism of rural collective land expropriation as the object of study，and puts forward concrete proposals and Countermeasures to improve our system in order to provide some new ideas in the process of improving our system.

Key word：rural collective land；Compensation；system

1.研究背景及意義

由于土地征收行为的增多，土地纠纷的情况也日益紧张。机制中的漏洞与不足，实际实施征收行为时存在的制度缺陷和执行延误，都影响到了农民的利益和土地资源合理利用和可持续发展。出于此种考虑，尝试立此命题，试图通过对现有集体土地征收制度的分析，提出一些完善机制的可行性意见和建议。

土地征收会使农民们失去生活生存基础，虽然国家在法律法规制度中给予了一定程度的经济补偿，但也不可避免地遭受了其他更多的损害。解决农民未来的生活生存问题应值得我们从更深入的角度来思考。

2.补偿机制的必要性

2.1维护国家征收权力

政府拥有的征收集体土地的权利，如果不加以限制和监督，将很容易导致滥用。只有对这种的权力加以严格的限制和规范，才能使政府抛开政绩因素，在充分考虑下合理行使这权力，制约权力滥用现象的发生，使国家权利更具有公信力。

2.2保障被征地农民的利益

从集体主义的角度来说，公共利益并不能完全压制个人的合法权益。从另一个角度来讲，国家和社会有义务在侵损农民利益后进行合理足额的补偿。

2.3提高集体土地征收的权威性

权威性是指让农民相信政府，支持国家的征地行为。而合理性则是让农民提高认可度的前提。所以我们只有首先让农民的损害降到最低，且征收需求和征收理由正当合理，然后再追求更大的公共利益，这样才能在农民中逐渐建立起集体土地征收的权威性来。

3.农村集体土地征收补偿机制现状

3.1补偿机制现状

我国法律中涉及了集体土地所有权的相关内容[1]。但是在集体所有制的范围没有具体的定义的情况下，一方面，农民因缺乏法律常识，很容易丢失参与所有权行使的机会；另一方面，因农民对维权意识的淡薄，集体土地的所有权很多情况下都变成了乡镇政府自己做主占有。

我国法律中，并没有对公共利益做出明确的界定，导致“公共利益”的定义更新停滞不前。裁决权的松懈和发挥空间的不定性，导致许多土地被以“公共利益”做借口而将土地公器私用，损害了农民集体利益，同时也延误了我们完善立法程序的进行[2]。

3.2土地征收现状

3.2.1批准权限

“省、自治区、直辖市人民政府批准的项目用地，涉及占有农民集体用地，需要将农民集体用地转换为国有土地的，由国务院批准。在规划确定的城市建筑用地范围内，需要将农用地转为城市建筑用地的，按计划分批次由原单位批准[3]。”

3.2.2征收主体

“国家收回土地的，依照法律确定的流程通过后，由县级以上地方政府拟写公告并组织实施[4]。”“各地必须按照法律确立的征用收回土地制度，实行由县级以上地方人民政府统一征用回收[5]。”由此可见，国家政府为执行土地征收的主体。

3.2.3土地征收补偿程序

集体土地征收补偿各项费用的分配、管理情况：征地补偿费：用地单位统一支付给征地方案的实施部门，实施部门再支付给被征地单位的专户，再由被征地单位将被征地土地上的青苗、地上附着物等费用支付给个人[6]。安置补助费：通常由被征地单位在收到补助款后管理使用，一般情况下直接发放给个人或为其支付保险费用。土地补偿费：补偿费由农民集体经济组织所有，在组织内合理分配，分配办法按照省人民政府的规章[7]。endprint

3.2.4土地征收补偿主体

《土地管理法》规定的征地的补偿范围包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费[8]。其中土地补偿费主体为农民集体经济组织；安置补助费属于集体土地所有权人——村集体所有；地上附着物及青苗补偿费直接发放至土地所有权人手中。《物权法》中新增的社会保障费，直接落实到农民个人或农村社会保障机构中。

3.3集体土地征收补偿标准

“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准[9]。”

4.集体土地征收补偿法律制度中存在的问题

4.1集体土地征收补偿制度存在的问题

4.1.1征地补偿原则不统一

在现行的法律和规章中，补偿方式的不确定性和不公平性明显，政府在征地补偿中存在着过度的自由裁量空间。目前，许多地方政府在征收集体土地的过程中往往不能从人民的利益出发，对被征收人给予满意的补偿[10]。《物权法》中只在第四十二条第二款中提到了“足额”补偿的概念。实际上依旧参照了《土地管理法》中的补偿标准，“足额”的标准没有明确具体规定，不完全补偿原则已不能满足经济发展的需要。

4.1.2征地补偿标准及范围不合理

根据现行法律，土地补偿范围狭窄，计量标准不科学，不能反映土地对农民的价值，农民的实际损失和间接产生的损失不能得到全部的补偿。另外，政府是否有具体的标准来定义产值倍数，地方政府常常私下降低产值倍数来减少征地成本，使农民的权益莫名遭受损失[11]。

4.1.3征地补偿分配不科学

从实际情况中总结，补偿不公平、分配不合理是征地纠纷的直接原因。事实上，失地农民失去了土地，不仅失去了原有的经济作物或附属物，以及土地本身的价值，还失去了失地农民未来的预期的依靠土地生活可得的利益。

4.1.4征地补偿救济途径不完善

虽然我国政府规定，在当地政府获得土地批准文件后，土地补偿安置方案应当公布[12]，村民们有不同的意见可以到土地管理部门反应。但在现实中，地方政府经常与村民委员会勾结，取代农民的意见，这无疑是对农民知情权和参与协商权的故意忽视。《土地管理法》中对审批权限的粗略规定[13]，也为任意行使土地征收权力提供了可乘之机。另外，当土地征收问题不明确时，法院以征地补偿案件不在法院规定的民事立案案由内而不予受理，现有立法模式下救济渠道不畅[14]势必会引起更深的社会矛盾，。

4.2集体土地征收补偿制度问题原因分析

4.2.1集体土地所有权的内在缺陷

首先，我国的农民经济组织并没有完整的土地所有权利，法律没有赋予农民集体组织处理农村集体土地所有权这一权能的权利。其次，集体土地所有权主体虚置。农村集体領导除了行使土地所有权，还要落实乡镇政府意图的情况下，能否真正代表农民集体的利益值得怀疑。最后，农民个人财产权的地位不明确。村农民集体无法组建有效的权益保护组织，也难以对以“公共利益”为旗号的商业利益体进行反驳，对村干部的监督工作也难以落实。

4.2.2现行法律制度的设计存在冲突

法律制度设计的内部冲突也是导致权力滥用的原因之一。许多单位和个人为了自身利益而不是为了公共利益申请使用集体土地，这种行为却也得到了政府的通过。在现行土地征收制度下，可以任意扩大或否定公共利益的范围，任何单位和个人都有权申请土地用以建设。

4.2.3政府垄断土地的一级市场

“政府对土地一级市场的垄断是导致我国征地补偿问题频出的直接原因。”《土地管理法》规定权力行使主体是国家所有。若集体所有土地要转为公共设施用地，就必须先用征收的方式将土地转交到国家手中，再由国家分配建设用地使用权。因此，土地所有权的流转越来越趋向于单向非市场化的特征，公共利益与商业利益的界限更容易混淆，建设用地的使用权流转而形成的土地一级市场，由国家完全垄断。市场因素在土地所有权领域中不起任何作用。

5.完善农民集体土地征收补偿机制的建议

5.1建立合理公正的征地补偿原则

我国土地征收补偿原则除现行的相当补偿原则外，还应结合公正补偿原则。相当补偿原则站在集体主义的角度，公共利益和个人利益存在一定的冲突。公正补偿原则站在客观正义的角度，补偿对象包括土地所有人和土地财产其他利益人，并且考虑被征收土地本身时还要考虑间接损失。土地价值由相关评估机构进行评估，并对当事人提供相应的司法救济。基于此，我国应在现行的补偿原则下确立并结合公正补偿原则，最大限度地保障农民具体利益，进而维护土地市场和社会的稳定。

5.2明确土地征收补偿对象

对集体土地征收补偿对象的确认，需要建立在集体土地所有权集体化、实质化的基础上。在集体用地征收过程中对于补偿对象我们要明确是对土地所有户中所有人口进行补偿，土地补偿的分配方案必须经农民集体三分之二以上的集体成员同意才能生效。避免由村干部、村委会行使土地补偿，分配权力。

5.3增扩多元化的土地补偿方式

将我国征地补偿方式多样化、全面化，保障农民被征地后的基本生活和长远生计。对于我国来讲，土地补偿方式可以有如下几项：继续以货币补偿的方式为主，将货币补偿进行必要性的规范。其次为保障农民生计进行住房安置、对自留地的安置和对农业生产的安置；再者要有农民生活社保安置、对农民进行集体性组织培训再就业等措施。

5.4健全被征地农民的社会保障及救济途径

首先，政府有必要在法律上，对征地方为被征地农民购买基本养老保险、医疗保险和失业保险等社会保障进行强制性的规定。其次，失地农民失去基本生活保障后，应对其进行再就业的相关培训，或扶持其发展第三产业，保障失地农民有再次融入社会的能力和良好的就业环境。我国应为土地征收人提供畅通的司法救济通道以赋予农民更多与公权力抗衡的权利，可以为在土地征收过程中权利受到侵害和损失的农民提供顺畅的司法救济通道。加大土地征收补偿裁决制度，以遏制公权力侵害农民自身权利，避免农民在被征地时产生不可弥补损失或生活生产困难。

5.5完善集体土地征收补偿法律制度

要从我国人民利益出发，在实践中不断完善，在我国集体土地征收补偿法律的基础下，参考其他类型的土地征收法律制度，结合我国实际情况，对集体土地征收补偿法律制度进行进一步的完善，并解决现行法律制度中出现的问题。地方政府也可以根据实际情况，通过地方性的立法，对土地征收补偿制度进行完善，维护本地农民权益，保证农民可以分配到合理的补偿。在解决问题同时不断总结发展，为物权法完善和土地征收补偿法构建提供有力借鉴。

参考文献：

[1]《宪法》第十条，《土地管理法》第二条第一款及第八条、第十条，《物权法》第五十九条.

[2]《宪法》第十条第三款及《土地管理法》第四十七条、第四十八条，《物权法》第四十二条第二款.

[3]《建设用地审查报批管理办法》（中华人民共和国国土资源部第49号令）.

[4]《中华人民共和国土地管理法》（2014修正）.第四十六条.

[5]《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》（国土资发[1999]480号）.

[6]《中华人民共和国土地管理法》（2014修正）第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条.

[7]《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《国土资源部关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》

[8]《中华人民共和国土地管理法》.第四十七条.

[9]《中华人民共和国土地法》.第四十七条.

[10]王利明.物权法草案中征收征用制度的完善.中国法学.2005.（6）.

[11]胡利玲.《论我国农村土地征收补偿制度的改革--以农民利益保护为核心》.中国政法大学.2010.3

[12]国土资源部.《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号发布）.2001.

[13]《土地管理法》第四十六条和第四十八条.

[14]汪振江.《农村土地产权与征收补偿问题研究》.中国人民大学出版社.2008.47.endprint