刘光浩　中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师

王甜甜　中国信息通信研究院政策与经济研究所助理工程师

1　引言

近年来，共享单车以租用价格低廉、停取自由便捷等优势，迅速向全国大中城市普及渗透，受到广大用户欢迎。据统计，截至2017年年底，全国共有互联网租赁自行车运营企业超70家，累计投放车辆2300万辆，覆盖全球超过200个城市，注册人数达2.21亿。不可否认的是，共享单车的出现，对人们的短途出行带来了巨大的便利，有效缓解了“最后一公里”的换乘接驳难题。但企业过度投放、用户乱停乱放、押金等问题日益凸显，给城市治理和行业管理带来新的挑战，引发社会各界广泛关注。

2　共享单车市场格局从百花齐放到双寡头垄断

2016年可谓是共享单车发展元年，在这一年，伴随着资本市场的热捧，摩拜、ofo、小蓝单车、永安行、Hellobike、优拜单车、一步单车、小鸣单车等众多车企如雨后春笋般涌现出来，市场上的共享单车品牌多达30余家，覆盖城市也从北京、上海、深圳等地向全国其他一、二线城市迅速蔓延，行业呈现出百花齐放的局面。

随着市场竞争的不断加剧，共享单车行业在2017年进入了行业洗牌期，双寡头市场格局显现。自2017年6月起，随着悟空单车、町町单车、小蓝单车以及酷骑单车等多家企业因资金链断裂、供应链无法保障等原因相继倒闭，市场上逐渐形成了主要以摩拜和ofo为首的双寡头垄断格局。除此之外，永安行在2017年10月收购哈罗单车，成为行业第二梯队的代表。同时，随着一二线城市供需相对饱和，以及多地地方政府出台限制投放的政策，迫使第二、三梯队的单车企业转战三四线城市，以期在在差异化竞争中寻求新的市场机遇。例如小强单车在酒泉、晋城等地投放，优拜单车在佛山、南昌等地投放。

除了国内市场，部分车企开始将中国共享单车“骑”向海外，开拓新的蓝海。如摩拜单车自2017年3月开始国际化布局，截至2017年年底已覆盖新加坡、英国、意大利、美国、德国等12个国家的26个海外城市。ofo已经在海外超过50座城市开展运营，投放超过10万辆共享单车,为海外用户累计提供超过1000万次骑行服务。

3　过量投放和乱停乱放问题

3.1　问题的表现

共享单车在迅猛发展的同时，其过度投放、无序停放等问题日益凸显，引发社会各界的广泛关注。

一方面，部分单车企业过度集中投放，短时间超出城市承载能力。在资本支持下，共享单车初创企业在过去一年时间里，竞相加大投放数量，合计投放数量迅猛增长，已远远超过当前城市承载上限。以北京、上海为例，两地“禁投令”发布之前，北京共享单车总量已达235万辆，而道路两侧可容纳停放的自行车总量仅为约120万辆，超过可承载量1倍以上；上海共享单车总量也已达150万辆，是可承载量的3倍。过度投放的共享单车已无处安放，多个城市出现共享单车“垃圾山”、共享单车“坟场”等现象。特别是在冬季，单车需求量明显减少，但基本很少有车企将多余车辆回收。

另一方面，用户无序停放，带来城市公共管理新难题。共享单车企业在大批量、集中投放的同时，线下运维管理却未及时跟进，用户随意停放，共享单车堵路、占地等问题日渐突出，带来一系列新难题。例如，每天早高峰时段，北京二环内某医院的侧门都会被上百辆共享单车围堵，使得救护车辆无法正常通行。

3.2　问题产生的原因

实际上，企业过度投放、用户无序投放现象是由多方面原因叠加造成的，既有企业集中抢占市场疏于运维的主观原因，也有用户骑行潮汐波动的客观原因，还有城市容量有限、用户自律意识淡薄等外部原因。

一是平台企业为迅速抢占市场，片面追求投放数量和市场占有率。在大量资本的簇拥下，部分企业为了抢抓共享单车市场机遇，在不考虑短期盈利和城市规划承受上限的情况下，片面追求投放数量和市场占有率，力图以数量取胜，只管投放、不管维护与治理，给城市管理带来巨大压力。

二是缺乏有效技术手段，无法实现精准监管。技术手段的缺失，导致监管部门无法确切的掌握市场运营实际情况，无法对企业进行实时监督管理。如监管部门只能通过企业上报数据了解各车企投放量，无法知晓车企实际投放量和哪些车企过量投放。

三是治理成本较高，尚未建立合理的费用分摊机制。目前大多数城市监管部门针对占用城市公共空间的车辆，只能采取集中清理、收缴的方式进行治理。这种方式从短期来看，对缓解重点区域的拥塞起到了一定的作用。但是从长期来看，这种方式的治理成本较高，且没有建立合理的费用分摊机制，给城市管理带来较大负担。据调研反应，每清理一辆单车的成本为12元左右，全部由当地城市管理部门承担。

四是事后处罚和评估机制不健全，监管部门对企业没有约束力。一方面，政府对企业处罚缺少法律依据。如部分城市规定，将单车收缴后，若车企在规定时间内没有及时回收，将进行统一销毁。但由于销毁单车没有法律依据，执法人员只能将单车堆积在固定区域，无法处置，“单车坟场”现象屡屡出现。另一方面，缺乏对企业提供的产品和服务的动态评价机制，没有实现闭环管理。目前，大部分城市没有对企业实行事后评分考核机制，不利于督促企业提升产品质量和服务水平。

五是用户规范停放意识淡薄，缺乏有效的约束手段。共享单车随骑随停的方式，在给用户带来极大便利的同时，部分用户却只顾自己使用方便，将共享单车随意停放在地铁口、公交站、路口等公共场所，造成人为拥堵，严重影响交通出行和市容市貌。同时，监管部门和企业对这种违规停车行为也缺乏必要的技术手段和惩戒措施，无法及时有效地规范管理。

3.3　治理经验

针对企业占用城市公共空间的问题，部分城市先试先行，从事前、事中、事后3个环节加强管理。

在事前，通过配额管理、市场准入、制定行业标准等方式控制企业投放总量。在配额管理方面，部分城市在综合考虑城市人口、市民出行需求、城市可容纳上限等要素的基础上，拟定投放总额和各家企业的配额。如根据南京市城市规划研究院预测，南京市可容纳共享单车的数量在30～38万辆左右。在准入管理方面，落实车辆登记上牌管理。如上海和杭州要求车辆统一上电子牌照，并将电子牌照与车辆二维码一一对应，执法人员利用移动终端随机扫码抽查，发现没有在监管平台登记的车辆将立即清理。在行业标准方面，行业协会制定自律标准。2017年7月，上海市自行车行业协会与天津市自行车电动车行业协会共同发起，在上海起草制定了《共享自行车第一部分：自行车》、《共享自行车第二部分：电助力自行车》和《共享自行车服务规范》3项团体标准征求意见稿。其中，针对共享自行车明确规定：必须安装车载卫星定位系统、实行3年强制报废、5‰的运维人员配比等，督促企业自律的同时，为政府进行社会化管理奠定基础。但是团体标准没有强制性，上升到国家标准。

在事中，多措并举治理乱停放问题。一是搭建监管平台，掌握车企运行数据。如上海市交委建立互联网租赁自行车监管平台，要求在位车企将相关数据与平台对接。同时，为公安和其他管理部门开放数据接口，了解企业运行情况。二是利用电子围栏设置禁停区，加强重点路段停车秩序管理。如南京市在主城区范围设立北京东路、北京西路、玄武湖景区等10处共享单车禁停区域电子围栏；车企通过不能落锁等方式，控制单车在重点路段停车。三是加强线下巡查和清理，推进政企共管共治。如南京市各区都与单车企业建立了微信联系群，巡查中发现的问题会通过微信群及时发布，责成单车企业在30分钟内响应并及时处理。处理不及时或整改不力的，市城市管理局将组织清理搬移。四是加快慢行系统规划，缓解行业发展与城市公共空间不匹配之间的矛盾。2018年年初，南京市确立城区新增300处非机动车停车示范点工作目标，在重点路段和区域，施划绿底白框的机动车停车示范点，并被列为全市为民办实事项目。目前，全市完成示范点泊位施划近500处，逐步缓解非机动车停车难的问题。

在事后，通过评估体系对投放配额进行动态调整。如2018年3月，成都市制定了《成都市共享单车服务质量信誉考核办法（试行）》，对共享单车服务质量信誉考核等级、考核程序、奖惩措施等进行了明确规定。《办法》规定，每年考核一次，采取企业自评、政府评价和社会评价相结合的方式。考核等级共分为优良、合格、基本合格和不合格等四个等级，分别用AAA级、AA级、A级和B级表示。对AAA级，增加车辆投放配额，并给予表彰；对AA级，不新增投放配额；对A级，减少投放配额，行业主管部门对企业约谈，督促其加强管理；对B级，责令其退出成都市行政区域营运，并纳入企业信用信息共享平台。

3.4　政策建议

共享单车是源于我国本土的分享经济发展新模式，目前仍处于快速发展期，出现各类新情况新问题不可避免。作为监管机构应坚持鼓励创新、包容审慎的监管理念，以满足广大群众的骑行需求为宗旨，加强政企合作，共同建立“共建、共治、共享”的单车治理新格局。

（1）强化规划引导，推进共享单车监管平台上线应用。一是坚持因城施策，各城市牵头管理部门需结合当前城市承载容量上限，审慎制定限制单车投放数量的相关政策。二是大力推进“共享单车监管平台”上线应用，积极利用大数据等技术手段，通过与企业数据对接，实现政府对共享单车市场运行的全局监测和总量管控，形成政府管企业、企业管单车的有效管理机制。

（2）聚焦重点区域，着力构建协同监管治理模式。一是制定单车停放负面清单。要求单车不能占用消防通道、盲道、行车道等公共空间，在医院、学校、景区等人流密集场所周边，划定禁停区域，严禁车辆停放。二是推动企业加强热点区域运维调度人员投放力度。按照投放车辆比例，合理配备车辆维护、维修和调度人员，对线下车辆进行网格化管理。三是合理利用城管执法队员、环卫员工、社区志愿者等社会力量，共同解决单车乱停放问题，实现社会共治。

（3）落实企业责任，督导推动提升精细管理能力。一是引导单车企业从前期集中投放，转移到后期运营维护中。鼓励企业通过技术手段，深入分析用户骑行方向、骑行行为、骑行热点等信息，实现对车辆的随时监测、合理调度、及时运维、精准管理。二是强化出行数据挖掘，为政府规划提供导引。结合大数据深度挖掘技术，在人流密集区域，合理规划设置专用停车点，引导单车规范有序停放。同时，结合城市规划情况，合理控制车辆投放总量，减少资源浪费。

改进用户管理，加强信用激励和宣传教育。一是加强信用管理。对失信用户建立罚款、黑名单、提高用车费用等惩戒机制，并将黑名单在行业内共享，推动全行业联合惩治；对守信用户建立降低押金或免费用车等奖励机制。二是强化宣传教育。交管部门、行业组织、单车企业应积极通过多种渠道共同呼吁，引导用户履行各单车企业制定的协议条款，遵守道路交通安全法律法规，服从管理、规范骑行。

4　押金安全问题

自2017年6月以来，随着小蓝、酷奇、小鸣等多家共享单车企业先后倒闭，用户押金被挪用、无法退还等事件频频发生。据统计，共享单车行业押金挪用无法退还的累计金额达15亿元，受影响用户超过500万户。一时间，共享经济领域押金安全问题成为社会各界关注的焦点。

4.1　问题的表现

两家主要共享单车企业押金风险日益突出。2018年年初，市场份额最大的两家共享单车企业ofo和摩拜资金告紧，被媒体曝出通过挪用用户押金、抵押车辆来填补资金缺口。2018年3月，ofo将超过1000万辆ofo共享单车的产权抵押给阿里巴巴，获得17.7亿元的贷款。ofo一旦逾期未能偿还借款，单车将归阿里所有，当用户申请退还押金时，可能出现企业资金无法足额偿付押金的风险。2018年4月，美团收购摩拜，财务报表显示摩拜已挪用用户押金60亿元人民币。可见，挪用用户押金已成为整个行业公开的秘密，用户押金安全难以保障。

4.2　问题产生的原因

目前出现的押金安全问题是由多方面原因叠加造成的，既有企业自身管理不善故意为之的内部原因，也有缺乏法律法规约束的外部原因。

（1）押金是共享经济商业模式设计的重要环节，平台企业有占用押金的内在动机。目前，涉及无人监管的共享经济模式，基本都是重资产运营模式，企业往往通过押金弥补成本。这主要是因为大量沉淀资金能够给企业带来丰厚的回报。一方面，企业可以通过押金实现资金回流；另一方面，可直接占有押金存在银行账户中的巨额利息。特别是1对N的押金设计模式，本身就比传统1对1的押金设计模式存在更高的风险。如摩拜单车用户量已超过1亿，投放单车量为500万，相当于1辆单车对应20个用户的押金，押金总额远大于车辆的价值，一旦发生资金链断裂或押金挤兑的情况，极可能出现资不抵债、无法偿还用户押金的风险。

（2）激烈的市场竞争驱使平台企业不断突破底线，企业内部的自主管理基本失效。共享经济企业将占用押金作为其商业模式的一部分，与传统的集资圈钱有很大不同，从企业的目的和动机上，包括商业逻辑的完备性上，我们觉得是没有问题的。比如，尽管爆出摩拜挪用用户60亿押金，但只要企业还在正常运营，没有出现倒闭或资金链断裂的现象就没有问题。但关键是，共享经济往往是一个竞争非常激烈的领域，特别是在这些重资产领域，在前期烧钱阶段，企业往往采取“以量取胜”的方式过度投放，以期迅速占领市场，获得大量融资，很难做到完善的内部风险管控。目前，所有单车企业均称其收取的押金已在银行设立“专门账户”并委托其进行管理，能够确保专款专用。但事实上，绝大部分的共享单车企业在银行设立的押金账户仅为一般存款账户，银行并无第三方监管义务。所谓的“专款专用”仅为企业内部管理规则，不受任何监督，无法保证资金安全。同时，现有政策并未对于挪用用户押金的行为实施相应罚责，存在监管灰色地带。

（3）押金性质不明且无可适用的法律法规，导致政府迟迟无法给出明确的监管措施。押金虽然是一种大众认可的交易习俗，各方也认可其担保作用，但目前押金仍无明确的法律地位，无法适用担保相关的法律法规，给了企业挪用押金的空间。2017年8月交通部等十部门发布的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》中明确指出，企业收取的押金应接受交通、金融等主管部门的监管，防控用户资金风险。企业应建立完善用户押金退还制度，加快实现“即租即押、即还即退”。但文件中并没有明确各监管部门的具体责任，时至今日也没有出台后续实施细则，谁来管、如何管仍未充分明确，导致在实际管理中造成押金监管的缺位。实际上，金融监管部门对于资金池有着较为完善的管理办法。例如《中国人民银行办公厅关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》、《非金融机构支付服务管理办法》等都包含有资金池相关的规定。但目前，金融监管部门尚未介入押金监管，主要有两点原因，一是押金收取模式十分多样化，涉及的大部分主体往往不是金融机构，并不是传统金融监管的对象；二是押金作为担保，其本身并不具备典型的金融业务特征，并且在规模较小时也不会带来金融风险，不是金融监管部门的传统职责范围。

4.3　治理经验

（1）针对押金安全问题，交通部《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》中要求，鼓励互联网租赁自行车运营企业采用免押金方式提供租赁服务。企业对用户收取押金、预付资金的，应严格区分企业自有资金和用户押金、预付资金，在企业注册地开立用户押金、预付资金专用账户，实施专款专用，接受交通、金融等主管部门监管，防控用户资金风险。企业应建立完善的用户押金退还制度，加快实现“即租即押、即还即退”。

（2）多地管理部门已经出台了相关管理政策，对企业向用户收取的押金进行约束。如上海市人民政府关于印发《上海市鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见（试行）》，鼓励企业通过信用管理和技术创新推行免押金、降低押金、实时退还押金等方式提升服务。收取用户押金、预付资金的，企业须在本市开立用户押金、预付资金专用账户，实施专款专用，资金由银行存管，并公示押金与预付资金退还时限，及时退还用户资金。人民银行上海总部、上海银监局加强对企业资金专用账户监管，防控用户资金风险。南京市交通运输局、南京市公安局、南京市城市管理局联合发布《关于引导和规范互联网租赁自行车发展的意见（试行）》中规定，企业收取注册用户押金、消费预付金的，应当设立专用账户，委托有资质的金融机构监管用户的押金和消费预付金，保障资金安全。建立用户押金和消费预付金退还制度，根据服务协议约定和注册用户申请，及时退还相应资金。鼓励企业采用免押金方式提供租赁服务。

4.4　政策建议

押金问题是管理部门的底线，应加强监管。完善押金监管制度，要从3个方面入手：一是研究建立完善的企业押金收取和保存规范。建议由人民银行牵头研究明确押金的法律地位，针对押金制定专项政策规定，从收取和返还流程、数额等方面规范企业行为，明确押金需由第三方银行机构存管并制定银行与共享经济企业进行押金存管合作的规范制度，对押金管理的具体合作银行提出账目资质和信息公开等要求，并由各地方政府、管理部门实施具体督办工作。二是建立企业退出市场后的押金返还机制。要求运营企业实施收购、兼并、重组或者退出市场经营的，必须制定合理方案，确保用户合法权益和资金安全。三是鼓励企业推广信用免押金模式。加快推动个人征信业务的市场化，同时鼓励企业与第三方征信机构合作，对信用良好的用户开展免押金服务。