英国城乡规划体系及农村规划管理的经验与启示

2018-02-08石智峰张秋玲毛翔飞

中国农业资源与区划 2018年2期

冯伟,崔军,石智峰,张秋玲,钟昊,毛翔飞

(农业部规划设计研究院，北京 100125)

0 引言

英国是世界工业革命的发源地，是第一个实现城镇化的国家，也是迄今为止城市化程度最高的国家之一，其城镇化的发展历程具有典型性。在工业化的驱动下，英国农村人口快速从农业区向工业区转移，城镇人口急速膨胀，引发了住房、就业、公共卫生、环境等“城市病”问题[1-2]。为破解这一难题，英国探索建立了城乡规划体系和相应的法律法规，通过规划管理加强对城市发展的控制，促进对农村区域的保护，推动了城乡一体化发展[3-6]。特别是英国提出了“田园城市”理论，大力推动小城镇发展，实现了小城镇建设、乡村工业化以及农村发展的协调统一[7-12]。同时，英国在城镇化发展过程中，特别注重对农业和农村的传承与保护，制定了农业补贴、农村规划管理、农村环境保护等一系列政策措施和法律制度[13-18]。学习借鉴英国城乡规划体系及农村规划管理方面的经验，对推动我国新型城镇化建设，培育和打造特色小城镇，促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设具有重要意义。

2016年11月13～27日，农业部规划设计研究院组织农业部信息中心、中国农业大学、贵州省农业科学院等有关单位人员赴英国进行了培训考察。期间，聆听了斯旺西大学(Swansea University)和卡迪夫大学(Cardiff University)教授们关于英国城乡规划体系、乡村发展政策与规划管理、农业资源和乡村文化保护、食品安全和英国农业支持政策等课程；与威尔士政府(Welsh Government)、查尔斯基金会(Prince Foundation)有关人员进行了座谈交流；实地参观考察了威尔士国家公园、乡村特色小镇、畜牧养殖场、乡村工业等。对英国城乡规划体系、乡村保护与规划管理、现代农业生产和农业可持续发展等方面有了一定的认识和了解。总的感受是：英国城乡规划体系健全成熟、管理严格，在推进城乡协调发展、传承农耕文化、保护生态环境、实现农业农村可持续发展等方面发挥了至关重要的作用，其经验做法值得我国学习借鉴。

1 英国城乡规划体系及特点

英国的城乡规划开始于《公共卫生法》，如1875年英国《公共卫生法》授权地方政府通过地方法规对住宅的建设标准和布局进行控制； 1877年《公共卫生法》要求明确建设的标准，住宅内部布局和尺寸以及街道最小的宽度； 1909年《住宅与城市规划法》首次提出采用区划法对土地利用途径进行控制。1932年，英国出台了首部《城乡规划法》(Town and Country Planning Act)，该法首次将乡村纳入规划保护范畴，将地方政府对土地使用的行政干涉扩大到城乡空间，促进规划由单向的城市用地管理转向对城市蔓延的调控。此后，《城乡规划法》进行了不断修改，城乡规划体系逐渐完善[4-6]。

其中， 1947年版的《城乡规划法》被认为是最重要的，因为该部法律明确提出要对乡村进行规划保护，遏制城市向农村的不断蔓延。同时，该法提出了在英国城乡规划体系中十分重要的4项原则，包括定期修编土地利用规划；将土地的所有权与开发权分开；地方政府拥有开发规划控制权；地方政府拥有强制购买土地权力。1947年的《城乡规划法》首次对土地的开发或发展进行了明确定义，并首次明确提出将土地的所有权与开发权进行分离，这是英国城乡规划发展历史上一项具有重要意义的决策。英国是土地私有制国家，土地及其地下矿藏归土地所有者所有。而《城乡规划法》将土地的所有权与开发权分开，才为英国政府对土地开发利用和城乡发展进行规划管理提供了可能。自此以后，英国大多数的城乡开发建设必须事先得到地方规划部门的许可；地方规划部门必须编制发展规划，并以此作为规划管理的依据[5]。

20世纪70年代以来，英国城乡规划体系发生了一系列新的重要变革，规划从物质(土地利用)规划转向社会和空间规划，注重从政治、经济、社会等层面研究影响城市与乡村发展的动力和机制，进而提出政策设计并将其应用在空间规划布局上，使规划结果更加科学。

1.1 形成“区域空间战略”和“地方发展框架”两级规划结构

区域空间战略(Regional Spatial Strategies)，内容主要包括明确区域或次区域的发展政策纲要；解决重点大型开发建设的区位；根据国家的政策确定该区域的目标和指标，而不是仅对国家政策的重复阐述。地方发展框架(Local Development Framework)，主要内容包括该地区发展的目标和战略，为城乡规划管理提供依据；重点地段编制行动规划；制定规划图，说明需要编制行动规划的地段以及当前一些重要地段，例如保护区等；城市设计导则；社区参与文件；年度调控报告。

1.2 从详细具体的土地利用规划转向指导性规划

英国现行的城乡规划是指导性规划，规划仅提供了政策框架，明确发展的目标和战略，强调政策的指导性框架作用，而不是详细、具体的土地利用规划，把具体的决策留给了规划官员和政治家。城乡规划体系用于指导开发意向，具体的管理工作通过开发控制来进行。英国实施指导性的规划体系，给予了地方政府和规划部门很大的自由裁量权。同时，为制约地方政府和规划部门的自由裁量权，英国制定了规划的上诉和规划督察制度，以纠正规划申请和实施中的错误。一项规划申请未得到批准，申请人可以直接上诉主管规划的国务大臣。规划督察是根据规划法规、住宅法规和环境法规，处理有关开发与建设项目规划许可申请的上诉案件；代主管规划的国务大臣和国家议会“介入”城市开发与建设项目规划许可审批。1992年以来，英国规划督察署已逐渐成为一个半独立的执行机构，根据有关“框架协议”规划督察署对主管规划的国务大臣和国家议会负责。

1.3 规划明确要求社会公众参与，给予第三方以很大的知情权和参与权

英国城乡规划的过程是公开的、透明的。其显著特点是明确要求社会公众参与。例如英国规定，在区域规划部门将“区域空间战略”提交国务大臣之前，需要进行“公众审查”。公众审查由规划督察负责指导。同时英国还规定，编制“地方发展框架”过程中地方规划机构需要咨询当地社区的意见，并通过“地方战略合作伙伴”机制(Local Strategic Partnership，LSP)编制“可持续社区战略”(Sustainable Community Strategy，SCS)。该战略确定了与区域空间战略相符合的当地发展目标。英国城乡规划的公众参与虽然在一定程度上牺牲了规划的效率，导致规划过程往往耗时较长，难以出台，但对保证规划实施的可持续性具有十分重要的意义。

2 英国农村规划管理及保护

英国的农村保存十分完整，景色十分优美，常年绿色的草地和牧场、蜿蜒曲折的乡村道路、修剪整齐的植物围栏和成群结队的牛羊，构成一幅美丽的乡村画卷；农村建筑尺度宜人、取法自然、建造精致，多采用当地传统建筑材料，简单实用，带着浓厚的地方特色和乡土风情。这些与英国政府不断加强对农业与农村地区的保护和规划管理密不可分。18～19世纪，英国农业生产是欧洲最先进的，但随着工业革命的兴起和“重工轻农”政策的实施，农业衰退严重。两次世界大战期间，英国农业产品过渡依赖进口，促使英国政府充分认识到农业发展和耕地保护的重要性。1947年英国颁布实施了战后第一个《农业法》(Agricultural Act)，确立了农业补贴政策，并在之后的一系列政策调整中不断加强。1947年的《城乡规划法》也首次明确提出，确保农业和林业用地不受影响，并对农村地区历史建筑进行保护。1991年颁布的《规划与补偿法》以及2004年颁布的《规划与强制性购买法》也从不同方面规范了农村规划管理，为农村的土地利用和建设管理等提供了保障。此外，针对农村地区规划管理， 2004年英国政府还专门出台了《第7号规划政策文件：乡村地区的可持续发展》。该文件要求在编制“地方发展规划”过程中涉及农村地区时要有明确的规划管理和保护政策[7-9]。

总的来看，英国农业发展和农村规划保护主要的原则是：规划政策应当能够在促进农村地区经济发展的同时，保护农村当地特色和高质量的环境，应当避免农村地区遭受不适宜开发的破坏，应尽可能提升农村土地的利用价值。其规划和保护突出体现在两个方面。

2.1 农村土地和景观的规划管理和保护

目前英国主要采用设置绿化带、建立国家公园和划定“杰出的自然景观地区”3种政策机制来实现对农村土地和自然资源的保护。首先，绿化带政策是指对农业用地和农村土地的保护，控制城市的无限制蔓延对农村土地的侵占，绿化带内严格禁止新项目的开发和建设。如果开发项目是在农村现有建筑或建成区内进行，规划部门则需要对这些开发项目进行规划审批和管理，并确保其不会对农村地区现有特征、景观和环境带来不利影响。英国绿化带政策建议是1935年大伦敦区域规划委员会首次提出， 1947年《城乡规划法》允许地方政府将绿化带政策纳入地方发展规划中， 1955年进一步明确了绿化带政策的法律地位。英国目前通过规划的绿化带面积约有155.6万hm2，占其国土面积的12%。其次，设置国家公园目的与绿化带政策相似也是为了保护农村土地和景观。1949年，英国出台了第一部《国家公园与乡村通达法》，提出设置国家公园以保护农村地区美丽的土地和自然景色。同时，有关政策明确规定，严格控制国家公园内的土地开发和土地性质变更。除非开发是为了满足当地居民必要的基础设施需求，是不可避免的、具有十分重要的公众意义，且对公园内景观和环境破坏在较小范围，否则项目不被允许。再次，划定“杰出的自然景观地区”也来自《国家公园与乡村通达法》。“杰出的自然景观地区”是指具有很重要保护价值，非常杰出的、具有特色的、国家级的自然美丽地区。全英国目前有47个这样的地区，代表了英国最美丽、最具特色的农村地区。

2.2 农村地区小城镇的规划管理和保护

在英国广大农村地区和城市之间存在着很多小城镇。这些小城镇多数是由原来的农村集市功能逐渐发展起来的。英国小城镇在就业、住房、商业服务等方面与大城市之间基本不存在“城乡差别”，同时它们没有被大城市所同化，仍然保存了当地传统特色。小城镇悠久的历史文化、宁静的生活以及独具特色的当地食品，吸引城市居民到小城镇定居，同时还吸引了大量的外地游客，为人们提供不同于大城市的感观和体验。目前在英国有相当一部分的人口居住在人口规模大约为0.1～2.0万人的小城镇。英国地方规划部门在制定城乡发展政策时，十分重视对农村地区小城镇的保护，避免其遭受不适宜开发的破坏。这主要体现在4个方面：第一，明确“嵌入式发展”的开发原则。即规划政策要求，小城镇新的开发建设需求首先考虑将选址安置在当地中心地区，并在“地方规划文件”中明确并得到标注。“嵌入式发展”项目面积不宜过大，且对周边的休憩土地功能和环境特征不产生破坏性的影响，特别是不能因为嵌入式建设造成公共空间的丧失。第二，注重对历史建筑的保护。英国的小城镇有不少具有历史意义、建筑价值和体现当地乡土文化和乡土特征的建筑。规划政策要求，开发建设应尊重和保护这些有价值的建筑，尽可能通过修缮，提升质量。规划控制管理的重点是注重对现有建筑的再利用，不鼓励对现有建筑的拆除。拆除现有建筑，需要满足一定条件，且申请并获得规划的许可。第三，推动小城镇服务业及相关产业发展。保护具有当地特色的小商店和作坊是英国城乡规划的一项重要政策，其目的是在保存历史和传统的基础上发展地方经济。这项政策促使小城镇能够提供与大城市相同质量且具有当地文化特色的各种服务。第四，加强垃圾的分类处置和管理。英国农村小城镇干净、整洁，分类垃圾箱、垃圾桶在有人活动的场所都有安排，而且干净整齐地摆放在最醒目的地方，就像一道风景。英国的垃圾分类处理是通过立法来完成的，虽然各地方政府制定的条款不尽相同，但总纲一致，都非常严格。如果不按规定处理垃圾，各地会动用警察来保障垃圾回收法规的实施。垃圾按照容器的颜色或者容器上标识来分类，这些容器政府定期发放，若不够用去服务机构领取，但禁止过度投放垃圾，超过规定的数量要交罚款。

3 思考和启示

当前，推进新型城镇化建设和实现农业现代化是我国全面建成小康社会决胜阶段的两大重要任务，应学习和借鉴英国经验，将城镇化建设与现代农业发展、乡村资源与环境保护结合起来，坚持规划先行、开发与保护并重以及可持续发展的理念，使农村真正美起来和农业真正强起来。

3.1 统筹城乡发展应充分发挥规划的引导作用和社会公众的参与作用

英国城乡规划体系从无到有、从简单到复杂经历较长的历史过程，其基本原则和主要做法对我国城乡规划编制，特别是现代农业发展规划编制很有借鉴作用：第一，规划应具有前瞻性，要充分发挥规划对城乡发展的引导作用，注重用规划的手段解决城乡发展过程中出现的问题；第二，规划是个研究过程，要加强对城乡经济和社会发展规律的深入研究，并将研究成果应用于规划编制的整个过程；第三，规划平衡了多方利益的诉求，要积极推动社会公众的参与，特别是涉及具体乡村和社区发展利益，要认真听取群众的呼声；第四，规划实施要具有可持续性，避免重复建设和对自然生态环境的破坏；第五，在发挥规划对城乡发展引导作用的同时，要注重发挥市场自身的调节作用，推动开发建设项目的有效实施。

3.2 城镇化进程中应高度重视对农业与农村的保护和规划管理

在二战至今的半个多世纪中，英国高度重视对农业与农村用地和开发建设的有序规范管理，注重对农村自然景观与特色建筑的保护，在完善基础设施的同时，为公民保留了农业生产用地，保护了美丽的农村生态环境。严格、规范、与时俱进的农业与农村政策及相应的规划管理推动了英国农村的良性发展，促进了城乡之间的有机融合。这对我国当前推动新型城镇化与农业现代化同步发展，建设美丽乡村具有重要的参考和借鉴意义：第一，要通过严格的规划管理和开发控制对农业土地资源和农村自然环境进行保护，避免开发建设对农村的耕地、景观和生态造成不可挽回的破坏和影响；第二，农村建设在风格和色彩上要鼓励多样化发展，不照搬城市发展模式，允许有个性和特点，避免千篇一律；第三，要强调“嵌入式”开发，规模不能太大，人工的痕迹要和自然相统一和协调；第四，要注重对现有建筑的再利用，尊重和保护有价值的建筑，尽可能通过修缮提升价值。

3.3 新型城镇化建设应学习借鉴英国乡村小城镇发展的基本经验

当前，我国正处于快速城镇化过程中，农村人口进入城市的势头还将持续。大力发展小城镇和加强对农村地区的投入，是避免人口过度向大城市集中的重要举措。具体来说，有4点启示：第一，要通过提高小城镇规划和建设的品质，加大小城镇建设的投入，特别是在基础设施和服务设施领域，包括医疗和教育水平，实现教育、社区配套与基础设施的质量都有大幅度的提高，最终达到与大城市具有同等质量的公共服务，从而充分发挥小城镇承上(连接大城市)启下(沟通腹地乡村)的功能；第二，小城镇的建设应当以可持续的生产和消费空间作为发展的目标，发展有当地特色的经济和相关产业，将小城镇发展成为生产和消费的“枢纽”，小城镇的发展和功能不应当是相同的，应当是有特色、多样化的发展；第三，小城镇的规划与建设应当体现当地的人文和历史，重视保护乡村小城镇避免遭受不适宜开发的破坏，重视对自然环境、当地特色文化和历史以及具有休憩价值地区的保护；第四，小城镇的开发建设不是简单地让农民上楼，更不是对农民和农村的再次掠夺，要合理考虑农民的就业和生活需求，并对占用农民土地进行合理补偿。

3.4 吸纳英国城乡规划体系发展经验应注重基于中国国情的再创新

英国的城乡规划体制和规划法规的建立是与英国城市化进程和经济社会变化相适应的。英国的城市化经历了先大城市化、集群化，再逆城市化、郊区化的过程，与之相对的是城乡管理也经历从自发蔓延—先放任后治理—规划先行、现代法规治理和城乡一体化的变化。当前，英国城乡规划管理也产生了一些突出的问题：一是规划的公众参与程序和时间过长，严重降低了规划编制的效率，例如英国希思罗机场的改扩建过程中，由于公众意见的分散和沟通时间的冗长，项目一直处于搁置状态；此外，英国的很多工业发展项目也由于规划阶段公众参与后导致停滞不前。二是英国的城乡规划某种程度上是以“牺牲城市为代价来保护乡村”，导致一方面城市开发建设比较平庸，另一方面农村融入大量人口带来住房短缺和公共服务匮乏等问题。我国的土地制度、法律规则、城市化进程和经济社会发展阶段与英国大不相同。特别是我国城市化进程时间短、开始晚、规模大，城乡一体化发展与规划管理既面临着发展中国家大城市化问题，也逐渐面临发达国家的逆城市化问题。因此，学习借鉴英国城乡规划体系发展经验，建立健全中国城乡规划管理体制应高度重视吸纳英国的经验教训和基于自身国情的再创新。具体来说：第一，要加强中英城乡规划体系比较研究，系统总结和归纳城乡规划体系和农村规划管理经验和教训，分析其对中国的借鉴意义；第二，要推动城乡规划管理理论创新，特别是要对英国田园城市发展理念和发达国家逆城市化现象加强研究，用于指导我国实践，以避免我国城乡一体化发展走弯路、走回头路。

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